Mauricio Rubio

LOS PROCESOS JUDICIALES EN 1996

De acuerdo con las estadísticas judiciales del DANE, en el año 1996 fueron puestos en conocimiento de las autoridades colombianas un poco más de trescientos mil (313.810) incidentes penales que fueron enviados a investigación previa. De estos, cerca de la mitad (45.1%) eran por atentados contra el patrimonio económico, una cuarta parte (24.2%) por ataques contra la vida e integridad de las personas y la cuarta parte restante se distribuía entre los demás títulos del código penal tal como se aprecia en la Gráfica.

El número de sumarios iniciados alcanza un poco menos de la mitad del total de investigaciones previas (148.019). Además, su composición por títulos del código varía considerablemente. Los atentados contra la propiedad, que constituyen cerca de la mitad de las investigaciones previas apenas alcanzan el 20% de los sumarios que se inician. Los delitos contra la vida, por su parte, conservan una participación similar en uno y otro caso. Los títulos del código que presentan una participación mucho mayor entre los sumarios que entre las diligencias preliminares son, como se observa en la Gráfica, los delitos contra la familia y contra la seguridad pública.

De los procesos penales, aquellos que conducen a la apertura de un sumario, un 5% terminan anticipadamente, el 61% finaliza con preclusión de la investigación y un 39% llevan a una resolución acusatoria o sea a un juicio penal propiamente dicho. El grueso de los juicios (88%), por su parte, concluye con una sentencia condenatoria [1].

A primera vista, parecería entonces que en el sistema penal está relativamente bien controlado el problema de congestión de los despachos: la cifra de sumarios que se concluyen es muy similar a la de los que se abren y el número de sentencias que se dicta es comparable al de los juicios que se inician. El problema radica en que existen diversos síntomas de que el sistema penal colombiano “controla” la congestión ajustando el número de casos de los que se ocupa a la capacidad de evacuarlos [2] . Buena parte de los delitos que se denuncian, y que sin duda hacen parte de la “demanda” por servicios de justicia penal, se quedan sin siquiera ser investigados. La discrecionalidad con que se maneja la decisión de abrir o no una investigación formal o sumario hace que los niveles aparentemente bajos de congestión se deban interpretar con cautela puesto que es muy probable que los desequilibrios entre la demanda por justicia penal y su suministro se encuentren no “dentro” del sistema penal sino a la “entrada” del mismo.

En la jurisdicción civil, la situación es un poco diferente, ya que las diferencias entre los procesos iniciados y las sentencias dictadas es bastante mayor. Para cerca de 800 mil juicios civiles que se iniciaron en 1996 [3], se dictaron un poco menos de 240 mil sentencias. En el ámbito laboral, por su parte, se concluyeron en 1996 un poco menos de la mitad de los cerca de 42 mil juicios que se iniciaron [4] .

A nivel global, y en términos per cápita, en 1996 se iniciaron en el país un poco menos de 3000 procesos judiciales por cada 100 mil habitantes (pcmh) y se concluyeron cerca de 1200. Así, para el total de jurisdicciones, la relación entre los procesos que terminan y los que se inician es del 40%. Este porcentaje, como se observa en la Gráfica, varía entre el 94% en el área penal y el 30% en la jurisdicción civil. En el sistema penal se consideraron como terminados no sólo los juicios que concluyeron con una sentencia sino también los sumarios que condujeron a la preclusión de la investigación. También se debe señalar que se incluyeron como procesos únicamente aquellos incidentes para los cuales se había dado la apertura del sumario, y que por lo tanto los eventuales desequilibrios en el sistema penal no se reflejan en estas cifras.

Es interesante observar que la composición, por tipo de jurisdicción, de los procesos judiciales que se inician, es similar a la de aquellos que terminan por medio de una sentencia. En efecto, y como se aprecia en la Gráfica, tanto en los procesos que se emprenden como en las sentencias que se dictan, el grueso de las actuaciones (alrededor del 80%) corresponden a la jurisdicción civil.

El sistema penal, sin embargo, presenta dos peculiaridades. En primer lugar, es en esta área en dónde es menos clara la definición del momento en que el proceso judicial se inicia. Aunque en términos legales la etapa del juicio propiamente dicho empieza sólo cuando la fase sumarial concluye con una resolución acusatoria, es claro que, desde el punto de vista de los demandantes de los servicios judiciales, las etapas anteriores, como la investigación previa o el sumario, presentan varias de las características tradicionalmente reconocidas a los litigios judiciales: interviene una autoridad estatal ante la cual se presentan pruebas, esta autoridad toma decisiones que pueden ser apeladas ante una instancia superior, hay intermediación de abogados etc.. En segundo término, existen en este caso vías alternativas a la sentencia judicial como mecanismo para dar por terminado un proceso. En particular, no son pocos los casos penales que finalizan luego de la etapa sumarial, con una preclusión de la investigación. Así, dependiendo de la etapa del incidente penal que se tome como punto de partida y de lo que se considere la naturaleza de la decisión de un fiscal de dar por terminado un incidente por la vía de la preclusión –o sea si esto se puede considerar equivalente a una sentencia- el sistema penal presenta una capacidad de evacuación de los procesos algo diferente a la que se observa en el ámbito civil.

Parece razonable considerar como el momento que marca la judicialización de un litigio penal la apertura del sumario. Es esta la instancia, que puede considerarse comparable a la de la aceptación de una demanda en la jurisdicción civil, en la que un representante del Estado, el fiscal, considera que los hechos puestos por un ciudadano en conocimiento de las autoridades constituyen un hecho punible, que se ha identificado un presunto infractor, quien queda formalmente vinculado al proceso, que la parte afectada puede promover la reclamación de indemnizaciones constituyéndose en parte civil y que, por último el estado manifiesta su interés por investigar a fondo los hechos que se piensa han afectado algún interés público. Todas estas características permiten asimilar la etapa sumarial de un proceso penal en Colombia a un incidente que ya no se busca resolver privadamente sino acudiendo a las autoridades, que se judicializa.

A nivel internacional, podría decirse que la litigiosidad civil en Colombia es importante puesto que el número de asuntos que se tramitan ante la justicia es similar y aún superior al de países con un mayor nivel de desarrollo económico y social. En efecto, y como se observa en la Gráfica, en términos per cápita, el número de procesos civiles en Colombia es del mismo orden de magnitud del que se observaba, a mediados de la década pasada, en sociedades como Alemania o Dinamarca.

Sorprende aún más que tal cifra sea superior a la observada, también a mediados de los ochenta, en los Países Bajos, España y Japón.

Una vez hechas estas breves referencias generales a la situación de la justicia en Colombia a nivel agregado vale la pena analizar sus características a nivel de los datos municipales.

TOTAL DE INCIDENTES CIVILES Y PENALES [5] POR MUNICIPIOS

El primer punto que vale la pena destacar es que, alrededor de los promedios nacionales sobre los indicadores básicos de funcionamiento de la justicia se observan en el país marcadas diferencias regionales.

Por otra parte, el número total de procesos iniciados, en las jurisdicciones civil y penal [6], presenta una distribución que, aunque unimodal, no es normal, en el sentido estadístico del término. En buena parte de los municipios del país se reportaron muy pocas iniciaciones de procesos judiciales en 1996 o no se reportaron del todo [7]. Aunque el número total de procesos por municipio, por cada 100 mil habitantes (pcmh), presenta un promedio de 1426 pcmh, el rango de esta variable por municipios es enorme, puesto que varía entre 0 y más de 80 mil pcmh o sea casi un proceso judicial por habitante. Aún excluyendo aquellos municipios con muy alta litigiosidad, y limitando la muestra a aquellos con menos de 3000 procesos pcmh se obtiene una distribución que decrece, como se observa en la Gráfica, a partir de una moda cercana a ningún proceso.

Vale la pena destacar el hecho que en 22 de los 1053 municipios del país se iniciaron más de 10.000 procesos pcmh, o sea un proceso por cada diez habitantes, en otros 22 se iniciaron entre 5000 y 10000 procesos pcmh y en 15 municipios se llevaron ante la justicia entre 3000 y 5000 procesos en el transcurso de 1996. O sea que en cerca del 10% de los municipios colombianos se observa una litigiosidad comparable, y superior, a la de países de alto nivel de desarrollo económico y social.

Teniendo en cuenta las diferencias tan marcadas que se observan, entre municipios, en el número total de incidentes civiles y penales que, en términos per cápita, se llevan ante la justicia y dadas las características de la distribución de esta cifra, que sugiere relaciones monotónicas con algunas características de los municipios, vale la pena un esfuerzo por encontrar los factores que contribuyen a dar cuenta de dichas diferencias.

Son escasas las explicaciones que se encuentran en la literatura acerca de los elementos que determinan, en el agregado, la tendencia de los ciudadanos de ciertas comunidades a acudir a la justicia para resolver sus discrepancias legales. Las teorías disponibles [8] hacen referencia a factores a un nivel micro analítico, tales como los montos envueltos en los litigios, los costos de los juicios relativos a los de los arreglos no judiciales, o la percepción, para cada un de las partes enfrentadas, de la probabilidad de ganar el litigio. Para este tipo de determinantes, en una sociedad como la colombiana, es prácticamente inexistente la información. Por otro lado, aún a nivel de municipios, tampoco es enorme el acervo de indicadores económicos o sociales con que se cuenta en el país. Lo que se tratará de hacer en esta sección constituye por lo tanto un ejercicio pragmático mediante el cual se tratan de explicar las diferencias en el número de litigios que llegaron ante la justicia en el año 96 a partir de los indicadores disponibles sobre las características demográficas, económicas y sociales de las localidades colombianas.

En principio, se puede pensar que el número de litigios que se judicializan en una localidad depende positivamente tanto del tamaño como del nivel de desarrollo económico y social de dicha comunidad. En los municipios más grandes no sólo hay entre los ciudadanos un mayor número de interacciones susceptibles de conflicto sino que estas interacciones son más anónimas, menos circunscritas al ámbito familiar o de amistad y por ende con una mayor tendencia a requerir de una autoridad estatal para dirimir las discrepancias.

En alguna medida, la información municipal para Colombia tiende a corroborar estos planteamientos generales [9]. En primer lugar, y como se aprecia en la Gráfica, se sugiere una asociación positiva entre el número de incidentes judiciales y la población de cada municipio.

A pesar de esta observación, la relación entre el nivel de urbanización del municipio y la demanda por servicios judiciales no parece ser lineal. En primer lugar, los municipios más conflictivos no son los de mayor tamaño sino los de segundo nivel en términos de su grado de urbanización. Por otro lado, en los municipios pequeños (menos de 25 mil habitantes en promedio) se observan diferencias importantes en términos de los litigios que se judicializan, desde menos de 100 incidentes por cien mil habitantes hasta cerca de 1000 proceso pcmh.

En Colombia, no se dispone en la actualidad de medidas directas de los ingresos a nivel municipal y por esta razón se hace necesario recurrir a indicadores indirectos del nivel de actividad económica de cada localidad. Un primer conjunto de variables lo constituyen los índices de pobreza, definidos, por ejemplo, por el porcentaje de hogares con las llamadas “necesidades básicas insatisfechas”, más conocidas como NBI.

Lo que muestra la información disponible es que, en efecto, aparece una asociación negativa entre la pobreza de un sitio y el número de litigios que se judicializa. En el grupo de municipios en dónde se llevan a la justicia muy pocos incidentes al año, predominan las localidades con cerca de 70% de la población con NBI. En el otro extremo, para los municipios con un alto número de casos civiles o penales tal porcentaje se reduce, en promedio, a la mitad.

Son varias las explicaciones consistentes con esta relación negativa que se observa entre la pobreza de las localidades y la demanda por justicia. Se puede, en primer término, pensar que en las comunidades más pobres, con escasa población y con poco acceso a los mercados nacionales, simplemente hay un menor número de conflictos, bien sea porque hay menos transacciones o por que los montos monetarios envueltos en las mismas son más reducidos. También puede pensarse que en estas localidades los intercambios se dan bajo la tutela de figuras de autoridad, como la familia, los amigos o el cura, distintas al Estado Colombiano. O simplemente con elementos más primitivos, pero más sólidos, de confianza entre las partes [10]. También se puede pensar en la recurrente idea de la falta de “acceso a la justicia”: los ciudadanos de escasos recursos no están en capacidad de emprender acciones judiciales por falta de medios para contratar abogados y sufragar otros gastos de tales acciones. Por último, se puede pensar que las comunidades pobres, con ciudadanos con un menor acceso al sistema educativo, no acuden a la justicia por tener un menor conocimiento sobre sus derechos y como defenderlos. Una interpretación peculiar de la noción del acceso a la justicia y la falta de oportunidades de educación sería aquella según la cual las localidades más pobres “producen” o atraen un menor número de abogados litigantes que los grandes centros urbanos y de negocios.

Un segundo indicador indirecto de la capacidad económica de los habitantes de una localidad lo constituye el monto de los ingresos fiscales del municipio. En la actualidad, se cuenta con esta información desagregada en ingresos fiscales tributarios y no tributarios. Lo que muestran estos datos es, como se aprecia en la Gráfica, una asociación positiva entre los recursos fiscales de la localidad y el número de casos que son atendidos por la justicia. Esta correlación se da tanto con los ingresos tributarios como con los no tributarios.

Esta asociación positiva entre los ingresos fiscales y el número de casos que se llevan ante la justicia debe interpretarse con cautela por varias razones. En primer lugar por la precariedad de las cifras fiscales como indicador de los ingresos promedios de los habitantes de una localidad. Dada la complejidad y heterogeneidad de la estructura tributaria local en el país no es difícil imaginar la existencia de municipios que, con un mismo perfil de ingresos de sus habitantes, presenten -por razones como un rezago en la actualización de sus catastros o distinta habilidad para controlar la evasión tributaria- diferencias sustanciales en términos de sus cifras fiscales. Por otra parte, porque la capacidad tributaria puede tomarse como un indicador de la capacidad de oferta de servicios públicos, entre ellos el suministro de justicia. La tercera razón tiene que ver con el hecho que el nivel económico de una localidad tiene sobre la demanda por servicios judiciales un efecto que puede darse por dos vías: por la posibilidad del acceso a la justicia –en los municipios más ricos los ciudadanos tendrán mayor posibilidad de contratar abogados y asumir los costos de los litigios- pero también por los posibles diferenciales en los niveles de litigiosidad –en los municipios con más recursos habrá una mayor tendencia a que se presenten discrepancias en torno al acceso o a la disponibilidad sobre tales recursos.

Corroborando esta anotación vale la pena destacar la enorme diferencia en el número de casos que se llevan ante la justicia en los municipios que reciben montos importantes de recursos fiscales en calidad de transferencias fiscales del nivel nacional. En efecto, como se observa en la Gráfica, puede decirse que una peculiaridad de los municipios más litigiosos del país la constituye el hecho de ser municipios que, en términos per cápita, reciben cerca del doble de ingresos fiscales por transferencias que el promedio nacional.

Lo que esta gráfica sugiere es que tanto o más importante que el ingreso de los ciudadanos como determinante del acceso a la justicia sería el monto de los recursos públicos sobre cuya propiedad o manejo se pueden presentar discrepancias. Claramente, los pocos municipios que en el país se destacan por sus excepcionales niveles de conflictos judiciales, con cifras que igualan o superan la litigiosidad de sociedades desarrolladas, coinciden con aquellas localidades favorecidas en términos del monto de los recursos fiscales que reciben en calidad de transferencias.

Otra dimensión del efecto de los ingresos sobre la demanda por servicios de justicia tiene que ver no con sus niveles sino con su distribución. Con base en indicadores de distribución del ingreso a nivel municipal, calculados por el Departamento Nacional de Planeación [11] se puede analizar la relación existente entre estos y el número total de casos que se llevan ante la justicia. El perfil que se sugiere para esta asociación, como se aprecia en la Gráfica, es peculiar en dos sentidos. El primero es que, por un buen tramo, se observa entre la litigiosidad y el índice de Gini una asociación inversa a la esperada: a mayor litigiosidad, corresponde una menor desigualdad. La segunda peculiaridad es que la relación no parece ser monotónica. A partir de cierto nivel, los mayores índices de conflictividad si empiezan a verse acompañados de una mayor desigualdad. Si bien en los municipios con muy baja litigiosidad se observan indicadores muy desfavorables de distribución del ingreso, en los municipios con un gran número de conflictos judiciales también se observa una distribución del ingreso menos equitativa que la un conjunto de municipios en los cuales la litigiosidad no es tan elevada.

Lo que esta gráfica sugeriría es que en ciertas localidades atrasadas, en dónde se observan desigualdades muy marcadas, no se presentan muchos conflictos, o persisten esquemas no oficiales para resolverlos.

Por diversas razones parece razonable esperar una asociación positiva entre la demanda por servicios de justicia en una comunidad y el nivel educativo de los habitantes de dicha comunidad. La información disponible tiende a corroborar esta relación. En efecto, y como se observa en la Gráfica, uno de los factores que claramente distingue los municipios con baja litigiosodad de aquellos en los que se llevan muchos casos ante la justicia es el nivel educativo de sus habitantes [12]. Además la asociación parece darse a todo lo largo del rango de la conflictividad: a mayor número de incidentes ante la justicia mayor el indicador de educación.

Son varias las interpretaciones que se pueden ofrecer para esta asociación. Se puede pensar que la mayor educación está asociada con un mayor nivel económico de sus habitantes que, como ya se vio, afecta la demanda por justicia por dos vías. Se puede también sugerir que un mayor nivel educativo implica un mayor conocimiento de los derechos y, por ende, una mayor tendencia a defenderlos. Por último, se puede pensar que a mayor educación habrá un mayor porcentaje de la población que, en cada localidad, tendrá acceso a la educación universitaria y en particular a los estudios de derecho.

Fuera de estos factores –grado de urbanización, ingreso y nivel educativo- que afectan la demanda global por servicios de justicia civil y penal y que se pueden considerar tradicionales en los análisis sobre sistemas judiciales, los datos municipales para Colombia muestran la importancia de otro tipo de determinantes. El primero de estos es la violencia, medida por la tasa de homicidios. Como se observa en la Gráfica, una peculiaridad de las localidades con alta litigiosidad es la de ser sitios con niveles de violencia homicida bastante superiores a los del resto del país [13].

De esta Gráfica se derivan varias observaciones. En primer lugar, parece haber una asociación positiva entre la violencia y la litigiosidad a todo lo largo del rango de esta última variable. A medida que aumenta el número promedio de casos que se llevan ante los jueces es mayor el número anual muertes violentas en las localidades. En segundo término, habría un salto categórico por encima de los 2000 incidentes judiciales por 100 mil habitantes. Las localidades muy lititigiosas serían, simultáneamente, las que son en extremo violentas. Esta relación tiende a desvirtuar una idea que, sin mayor evidencia empírica, está bastante difundida en el país. El argumento según el cual una de las raíces de la violencia en el país es la “litigiosidad de las pequeñas causas”, la escasa capacidad del sistema judicial para resolver conflictos cotidianos que, por tal deficiencia, se resuelven de manera violenta no concuerda con lo que muestran los datos que se resumen en esta gráfica [14]. La continuidad entre los problemas de convivencia y las conductas criminales es un elemento recurrente en el discurso colombiano, sobre el cual es difícil encontrar algún tipo de evidencia para corroborarlo [15].

De ser cierta esta historia, se esperaría, en alguna medida, una asociación negativa entre los casos que se ventilan ante los juzgados civiles y penales y las tasas de homicidio. La asociación positiva que se observa se podría explicar de varias maneras. Teniendo en cuenta que, hasta este punto, se están mezclando las cifras de incidentes penales, que incluyen los homicidios, con las de los civiles, vale la pena aplazar el análisis de esta relación para el momento en que se separen las dos jurisdicciones.

Otra manera de mirar la relación entre la violencia en los municipios y la justicia es a través de la comparación en la litigiosidad de acuerdo con la presencia de agentes armados en las localidades. Lo que sugieren los datos es que, como se aprecia en la gráfica, la presencia de grupos armados parece estar asociada, a nivel local, con una mayor actividad en los juzgados. En los municipios muy conflictivos, es mayor la frecuencia con que se ha detectado influencia de organizaciones armadas ilegales, sobretodo de guerrilla y de narcotráfico.

De alguna manera, esta gráfica corrobora las explicaciones más recientes acerca de la expansión territorial de la guerrilla en el país en las cuales se abandona la idea que tales grupos se establecen en las zonas más atrasadas y pobres y se postula, por el contrario, que tiende a localizarse en zonas de alto potencial de recursos sobre cuya propiedad y manejo existen altos niveles de conflicto [16].

Otro elemento que parece estar asociado con los niveles de litigiosidad local, y que resulta difícil de explicar, es el año de fundación del municipio. En efecto, y como se observa en la Gráfica, una peculiaridad de los municipios con altas tasas de conflictos judiciales es la de tratarse de localidades muy antiguas, fundadas, en promedio, antes de 1780. Los municipios menos conflictivos, y en general, el resto de los municipios, fueron fundados, en promedio, hacia 1850.

En síntesis, de la categorización de los municipios colombianos de acuerdo con el número de litigios civiles y penales que se tramitan ante la justicia se desprende que las localidades más conflictivas se diferencia de las menos litigiosas, y en general, del resto de municipios, por las siguientes particularidades: se trata de municipios grandes, en términos de su población; con bajos niveles de pobreza; con altos ingresos fiscales per cápita, tributarios, no tributarios y, sobretodo, con importantes recursos provenientes de transferencias; con alto nivel educativo; con altas tasas de homicidio y con más de dos siglos transcurridos desde el momento de su fundación.

El ejercicio de estimar, de manera simultánea, el efecto conjunto de estos factores se puede abocar de dos maneras. La primera, y más directa, consiste en estimar un modelo de regresión multivariado tomando como variable dependiente el número total de incidentes civiles y penales por 100 mil habitantes que, en cada municipio fueron llevados ante la justicia en 1996 [17]. Los resultados de este ejercicio muestran que lo que se puede denominar la demanda por servicios de justicia depende de [18]:

- los recursos fiscales que recibe el municipio como transferencias. Efecto positivo y muy significativo (99%)

- El año de fundación del municipio. Efecto negativo y significativo (98%)

- La violencia en el municipio, medida por la tasa de homicidios en 1993. Efecto positivo y algo significativo (88%).

- El nivel educativo de la población, medido por el puntaje de la proporción de jóvenes que asiste a la secundaria. Efecto positivo y algo significativo (86%).

- El porcentaje de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Efecto negativo y algo significativo (86%).

- La presencia de narcotráfico en el municipio. Efecto negativo ligeramente significativo (79%)

En conjunto, estos elementos explican el 47% de las variaciones, entre municipios, en el total de casos llevados ante la justicia [19].

Teniendo en cuenta que varias de las gráficas anteriormente expuestas sugieren algunas peculiaridades, en términos de los distintos indicadores utilizados, para los municipios con niveles altos de conflictos llevados ante la justicia (por encima de 2000 por 100 mil habitantes) una segunda alternativa para analizar de manera simultánea los factores que contribuyen a explicar las diferencias en la litigiosidad consiste en la estimación de un modelo dicótomo (“logit”), que permite determinar aquellas variables que ayudan a discriminar entre dos categorías de municipios. En este caso se construyó una variable “alta litigiosidad” que toma el valor 1 si en un municipio el número de casos llevados ante la justicia es superior a 2000 y el valor 0 en caso contrario. En buena medida, los resultados de este ejercicio [20] corroboran lo expuesto anteriormente, con algunas pequeñas diferencias:

- baja la significancia estadística de las transferencias de recursos fiscales, que pasan a jugar un papel secundario, aunque todavía significativo, en su capacidad para discriminar los municipios con altos niveles de litigio.

- ganan importancia, como factores que contribuyen a discriminar las dos categorías de municipios el nivel educativo de sus habitantes y el año de fundación.

- aparece, como un factor que aumenta la probabilidad de observar altos niveles de conflictos judiciales en un municipio, la presencia de la guerrilla.

PARTICIPACION DE LO CIVIL Y LO PENAL

Una vez analizados los factores que contribuyen a explicar las diferencias que se observan, entre los municipios del país, en el número total de incidentes judiciales el paso siguiente consiste en analizar la naturaleza, penal o civil, de esos litigios y los factores que contribuyen a que se presenten litigios de una u otra naturaleza.

Un punto que vale la pena destacar es la existencia de un importante número de municipios -cerca de 500- que de acuerdo con las estadísticas judiciales del DANE reportaron en 1996 la iniciación de procesos civiles sin reportar la apertura de ningún sumario. Esta peculiaridad de la información resulta tan extraña que más adelante se hará un esfuerzo por caracterizar estos municipios con tan poca vocación, en sus actuaciones judiciales o en los reportes sobre tales actuaciones, por la jurisdicción penal.

Si se excluyen estos municipios de la muestra, la primera observación que se puede hacer sobre la composición penal/civil de los procesos judiciales es que muestra una distribución unimodal que, como se observa en la Gráfica, es menos simétrica que la distribución normal pero en la cual, a pesar de lo anterior, la media de la distribución (38.5%) es similar a la mediana (37.3%) y ligeramente superior a la moda (25%-30%).

En forma similar al ejercicio realizado en la sección anterior, vale la pena un esfuerzo por determinar los factores que afectan la participación de los asuntos penales en el total de incidentes tramitados ante la justicia en los municipios del país [21].

En términos generales, cabe esperar que los procesos de urbanización y modernización de los municipios, el avance económico y social de una localidad se den acompañados de una progresiva “despenalización” de los incidentes que son puestos en conocimiento de las autoridades para su resolución por la vía judicial. En las comunidades atrasadas, con escaso alcance de los intercambios y bajo la influencia de esquemas tradicionales de autoridad -como la familia, o los representantes de la iglesia- cabe esperar no sólo una baja incidencia de conflictos de tipo civil y comercial sino una tendencia a que estos conflictos los resuelvan estas instancias primarias de autoridad. Simultáneamente es razonable suponer que los ciudadanos acuden a las autoridades estatales únicamente para tramitar los litigios más graves, o por fuera de la esfera de las relaciones comerciales, como los asuntos criminales. Así, se esperaría que la consolidación de la autoridad estatal, la generalización de los valores laicos, los avances en educación, el progreso económico, el proceso de urbanización … se dieran acompañados de una creciente participación de los procesos civiles en el total de incidentes llevados por los ciudadanos ante la justicia.

En varios aspectos, los datos municipales para el año de 1996 tienden a corroborar estos planteamientos. En primer lugar, si se excluyen de la muestra aquellos municipios que no reportaron ningún incidente penal, se sugiere una asociación negativa entre el número total de litigios, civiles y penales, llevados ante la justicia y la participación de los asuntos penales dentro de ese total. En efecto, y como se observa en la Gráfica, mientras en las localidades en las cuales una alta proporción (superior al 80%) de los litigios judiciales tienen que ver con asuntos delictivos se presentaron, en promedio, un poco menos de 600 incidentes por cien mil habitantes (pcmh), en los lugares en que, por el contrario, la alta mayoría correspondía a procesos civiles los juzgados tramitaron algo más de 3800 procesos pcmh.

Así, el avance en el suministro de servicios de justicia se da acompañado en el país de una progresiva reducción en la proporción de los asuntos penales dentro del total. En Colombia, “más justicia” parece ser sinónimo de “más justicia civil”: entre mayor es el número de casos que llegan a los juzgados y unidades de fiscalía en un municipio, mayor es la proporción de incidentes civiles en detrimento de los penales. Hasta qué punto esta tendencia está determinada por la demanda, o constituye el reflejo de una restricción en la oferta, es un asunto que vale la pena investigar. Varias piezas de información aisladas tienden a sugerir que la progresiva des-penalización de la justicia colombiana responde más a directrices de política que a una adaptación a las demandas de la ciudadanía.

a) La poca información disponible sugiere que al nivel de los conflictos que enfrentan los hogares, lo que podría llamarse la “litigiosidad” real, es mayor la importancia relativa de los asuntos penales que la de los conflictos en otros ámbitos. De acuerdo con el módulo de victimización de la encuesta de hogares del 95, casi las dos terceras partes (el 70%) de los conflictos reportados por las familias tenían que ver con asuntos penales. La suma de los conflictos laborales, familiares y de negocios no alcanzó ni a la mitad de los incidentes penales que enfrentaron los hogares en el añoa anterior a la encuesta [22].

b) Algo similar puede decirse acerca de los conflictos que enfrenta el sector productivo. Una encuesta realizada en 1996 en Bogotá muestra que los asuntos penales presentan, de lejos, una incidencia superior a la de los asuntos civiles [23].

c) Los esfuerzos oficiales por promover la “solución alternativa de conflictos”, o el impulso que se le ha dado, por ejemplo, a las llamadas “casas de justicia” en dónde se trata de promover, ante todo, el suministro de justicia civil se han encontrado algunas veces con la realidad de comunidades que lo que demandan es justicia penal [24]

En segundo término, parece claro que el fenómeno de concentración en centros urbanos cada vez más poblados se ve asociado con una reducción de la proporción de asuntos penales en los incidentes que se judicializan. En efecto, como se observa en la Gráfica, mientras que el tamaño promedio de la población en aquellos municipios con más del 80% de los juicios referidos a incidentes penales es del orden de los 10 mil habitantes, en los municipios en dónde el grueso de los incidentes que se tramitan son procesos civiles tal cifra supera los 120 mil habitantes. Nótese como el grupo de municipios en los cuales, según las estadísticas remitidas al DANE, no se reportaron incidentes penales muestra un promedio de número de habitantes radicalmente distinto al de aquellos municipios con escasa, pero no nula, participación de asuntos criminales. Esta observación confirma la pertinencia de tratar este conjunto de localidades de manera separada, tal como se hará más adelante.

Aunque de manera menos concluyente que el grado de urbanización, los indicadores disponibles de ingreso muestran, en buena parte de su rango de variación, una asociación negativa con la proporción de causas penales en el total de incidentes que se llevaron a la justicia en 1996. En primer término, y como se observa en la Gráfica, aquellas localidades en las cuales más de las cuatro quintas partes de los incidentes judiciales son penales presentan indicadores de pobreza (NBI) más de 10 puntos por encima del promedio de municipios y cerca de 20 puntos arriba de la cifra correspondiente a los municipios con 20% a 30% de procesos penales.

En los municipios con muy baja participación de causas penales en los incidentes judiciales, o que no reportaron este tipo de conflicto, los indicadores de pobreza muestran niveles ligeramente superiores.

Un indicador alternativo de las condiciones económicas, los ingresos fiscales de los municipios, también muestra la asociación negativa esperada entre el nivel económico y la importancia relativa de los procesos penales en los litigios judiciales. Como se observa en la Gráfica, las entradas fiscales, y en particular las de origen tributario, tienden a aumentar a medida que pierden participación los conflictos penales. En aquellos municipios en los que sólo la quinta parte de los incidentes son delictuosos los ingresos tributarios por habitante son cerca de tres veces superiores a los de aquellos municipios en los cuales cuatro de cada cinco procesos son penales.

En forma similar a lo que se observa con relación al número de incidentes judiciales, el recibir importantes montos de recurso fiscales en calidad de transferencias parece ser una peculiaridad de los municipios con una alta proporción de litigios civiles.

Como se aprecia en la Gráfica los municipios que se destacan del resto por atender una fracción inferior al 20% de su total de incidentes penales se caracterizan por recibir transferencias fiscales por un monto cercano al doble del observado en el resto de localidades.

Como cabría esperar, el nivel educativo de los habitantes de una región está también asociado con una despenalización de los asuntos que llegan al sistema judicial.

Un indicador de consolidación del estado disponible a nivel municipal para Colombia lo constituye la participación electoral de los habitantes, medida como la relación entre el número de votantes para la elección de alcaldes en 1994 y el potencial electoral –población en edad de votar- en cada municipio. Aunque la asociación positiva entre este indicador de participación cívica y política y la proporción de asuntos penales en los casos judiciales no es contundente, si se percibe, en dos de los rangos, un impacto.

Nótese como en este caso los municipios que no reportaron ningún incidente criminal en 1996 coinciden con localidades con una participación electoral bastante superior a la del resto de municipios.

Los niveles altos de violencia que, como ya se vio, parecen ser una característica de los municipios con un alto número de litigios también constituyen una peculiaridad, en este caso paradójica, de los lugares con una baja proporción de incidentes penales. En efecto, y como se aprecia en la Gráfica, al disminuir, dentro de los casos que atiende el sistema judicial, el porcentaje de asuntos penales se observa, en forma extraña, un incremento progresivo de la tasa de homicidios. Para las localidades en el rango más bajo de atención a lo penal las diferencias son ya abismales. Las tasas de homicidio de aquellos lugares caracterizados por tramitar un incidente penal por cada cinco casos judiciales son casi cuatro veces las de aquellos lugares en el rango aledaño y cerca de diez veces las que se observan en localidades prácticamente concentradas en los asuntos penales.

Extraño sistema judicial este que parece perder interés por los asuntos criminales al aumentar el número de muertes violentas. Esta tendencia, perversa, de la justicia colombiana de restarle importancia a la violencia a medida que ésta aumenta ha sido también detectada en el análisis de su desempeño a lo largo del tiempo: hacia mediados de la década pasada, cuanto la tasa de homicidios se hacía explosiva las reformas procedimentales al régimen penal implicaron una importante reducción en el número de homicidios que se investigaban. Como posible explicación para esta tendencia se ha sugerido la influencia de los distintos grupos armados y la consecuente “profesionalización” de los homicidios [25].

Cuando se considera en forma separada, el grado de influencia de la guerrilla, o de otros grupos armados, en una localidad no parece contribuir a discriminar los municipios con distintos niveles de participación de los asuntos penales en los casos que llegan a la justicia.

El análisis del efecto simultáneo de los factores que se acaban de enumerar sobre la composición penal/civil de los casos que atiende la justicia colombiana se puede emprender estimando un modelo de regresión cuya variable dependiente es la fracción de procesos penales en el total de los incidentes que se judicializan en cada municipio. Este ejercicio arroja los siguientes resultados [26]:

- La variable con un mayor poder explicativo sobre la participación penal en los litigios es el número total de incidentes, civiles y penales, que llegan ante la justicia.

- La segunda variable más importante en términos de su capacidad para dar cuenta de las diferencias en la proporción de casos penales es la que mide las transferencias de recursos fiscales, que aparecen positivamente asociadas con la concentración de la justicia en las materias penales.

- Los avances en materia de distribución del ingreso se dan en forma paralela con una reducción en la proporción de casos penales que atiende la justicia. Igualmente, los logros en materia de reducción en los indicadores de pobreza implican también una reorientación de la justicia hacia los asuntos civiles. En forma adicional, el alcance de mayores niveles educativos también se traduce en una reducción relativa de los asuntos penales. A pesar de que estas tres variables están altamente correlacionadas entre sí [27], en la estimación simultánea de los efectos las tres conservan un coeficiente estadísticamente más o menos significativo.

- El grado de urbanización de un municipio, medido por el tamaño de su población, aparece negativamente asociado con la proporción de litigios penales.

- La presencia de la guerrilla en un municipio tiende a estar relacionada con una mayor participación de los asuntos criminales en los casos que llegan a la justicia.

- En forma consistente con lo esperado se encuentra que la participación política de los habitantes de una localidad está negativamente relacionada con la fracción de asuntos penales en los litigios.

CRIMEN EN LOS MUNICIPIOS. LO QUE SE DENUNCIA

Una vez analizados los elementos que contribuyen a la explicación de las diferencias, entre municipios, en el número total de casos que llegan a los juzgados y la participación que tienen en ese total los asuntos penales, vale la pena un esfuerzo por estudiar los factores que determinan la demanda por servicios de justicia penal. Las estadísticas de la jurisdicción penal tienen la ventaja de ofrecer información sobre dos instancias de los procesos que, en alguna medida, se pueden asimilar a, por un lado, observaciones sobre la “demanda” que los ciudadanos hacen a las autoridades para que se investiguen incidentes delictuosos y a, por otra parte, la manera como las autoridades atienden dicha demanda.

Ante la ocurrencia de un ataque criminal, los ciudadanos tienen la opción de ponerlo o no en conocimiento de las autoridades mediante una denuncia. En principio, toda denuncia debe conducir a una investigación preliminar, o previa, al cabo de la cual las autoridades de policía judicial, y en particular los fiscales, deciden si el incidente amerita una investigación formal. Si tal es el caso, se inicia el proceso penal propiamente dicho, mediante la apertura del llamado sumario y, normalmente, la realización de una indagatoria a los presuntos responsables del incidente. El problema de las diferencias que, en el país, se observan entre las cifras de denuncias, bajo la responsabilidad de la Policía Nacional, y las de las investigaciones previas, que hacen parte del sistema de estadísticas judiciales, aún no ha sido analizado a fondo. Una parte de estas discrepancias se puede explicar por el hecho que algunas investigaciones previas se inician de oficio, por parte de la Fiscalía, sin que haya de por medio ninguna denuncia ciudadana. También se puede aducir la circunstancia que el caer una y otra cifra bajo la responsabilidad de organismos diferentes repercute necesariamente en su compatibilidad. A pesar de lo anterior, no debe dejarse de señalar el hecho que las autoridades aplican criterios, informales, para decidir cuales delitos se investigan y cuales no, aún a nivel de las preliminares y previas. Estos filtros informales y no explícitos que se han establecido en el país son tan determinantes que han llegado incluso a contaminar la calidad de las cifras sobre denuncias: progresivamente en Colombia aquellos delitos sin “sindicado conocido” empezaron a desaparecer, incluso de las estadísticas.

Una vez hechas estas aclaraciones, vale la pena analizar las diferencias que se observan en los volúmenes de investigaciones previas que se emprenden en los municipios. Posteriormente se hará un ejercicio similar con las investigaciones formales, o sumarios.

Dos aspectos iniciales se deben destacar acerca de la distribución de las investigaciones preliminares en los municipios colombianos. El primero es el de su alta varianza.

Mientras en algunas localidades colombianas se presentaron en 1996, cuatro mil o más incidentes -por cien mil habitantes (pcmh)- que llevaron a una investigación previa, en un porcentaje importante de municipios, aún cuando se excluyen de la muestra aquellos que no reportaron incidentes penales, se iniciaron menos de 100 previas, o sea una relación de más de cuarenta a uno entre localidades. La segunda observación es la de la asimetría de la distribución: el valor promedio (857 incidentes pcmh) es superior a la mediana (679 incidentes pcmh) y ambas son muy superiores a la moda (menos de 100 incidentes pcmh).

La principal dificultad que se enfrenta para explicar estas diferencias tan marcadas en el número de casos penales que llegan ante la justicia colombiana surge del hecho que esta cifra, en cada municipio, es el resultado de dos magnitudes sobre las cuales no se tiene observación directa. Tales magnitudes son el número de delitos o infracciones a la ley penal que se cometieron en una localidad, la llamada tasa de criminalidad, y, por otra parte, la fracción de tales delitos que los ciudadanos deciden poner en conocimiento de las autoridades. Para las pocas localidades colombianas de las cuales se tiene información directa sobre la criminalidad real [28] se ha encontrado [29] que la proporción de incidentes penales que se denuncian está lejos de ser un parámetro constante y que, por el contrario depende de un sinnúmero de factores que hasta ahora se están empezando a investigar [30] en el país.

Se ha propuesto que el tamaño de una localidad, su grado de urbanización, está positivamente asociado tanto con los niveles de criminalidad como con la tendencia de los ciudadanos a denunciar los hechos delictuosos. Desde hace muchos años las teorías que se pueden agrupar en la llamada criminología sociológica han postulado una estrecha relación entre las “fuerzas sociales” y las conductas criminales. A principios del siglo XIX se encontró que, en Francia, la población y otros factores objetivos como la localización geográfica, la pobreza, la falta de educación y el consumo de alcohol estaban positivamente asociados con el crimen. Posteriormente, Emile Durkheim describió cómo el tránsito de la sociedad atrasada y rural a la vida en las ciudades modernas implicaba una pérdida de los valores tradicionales, generando un fenómeno de anomia, o confusión en los roles y normas sociales, que implicaba una mayor incidencia de conductas criminales.

Por otro lado, la urbanización, que en Colombia normalmente se ha dado acompañada de un aumento en los niveles de ingreso, mayor cubrimiento del sistema educativo, y la consolidación de los valores modernos, se puede pensar que ha contribuido a una mayor inclinación de los ciudadanos a recurrir a las autoridades para resolver sus conflictos penales.

Lo que muestran los datos para Colombia es que la relación entre el número de habitantes de una localidad y los casos penales que llegan a la justicia no es uniforme. Parece haber un umbral, en los niveles de urbanización, a partir del cual empiezan a aparecer en un municipio los problemas de criminalidad [31]. Así, como se observa en la Gráfica, en materia de crimen, el tránsito de “pueblo” a “ciudad” se daría en Colombia entre los 30 y los 50 mil habitantes. Por debajo de este tamaño son similares, y bajos, los volúmenes de investigaciones penales que se solicitan a las autoridades y por encima de ese umbral los volúmenes son mayores, y parecen dejar de depender de los niveles de urbanización.

Para la relación entre los delitos denunciados y los indicadores de ingreso es fácil pensar en efectos de dirección contraria que hacen difícil de establecer a priori cual es, en neto, el signo de la asociación. Mayores niveles de ingreso pueden significar, de acuerdo con diversas teorías -como la tradicional noción colombiana de las “causas objetivas” de la violencia, o la pobreza como “caldo de cultivo” del delito o, la llamada teoría económica del crimen- mayores oportunidades de educación, o de empleo, y por ende un mayor “costo de oportunidad” para emprender actividades delictivas y por esta vía menos crímenes en una comunidad. Por otro lado, los mayores niveles de ingreso en un municipio pueden significar más bienes y propiedades susceptibles de ataques criminales y por lo tanto una mayor incidencia de ataques criminales. También se puede aducir que entre más riqueza haya en una localidad, mayor será la posibilidad de hacer inversiones privadas en materia de prevención, como celaduría y seguridad, que aumentan el costo, y por lo tanto reducen la posibilidad, de las conductas delictuosas. Por último, es razonable argumentar que la tendencia de los ciudadanos a poner en conocimiento de las autoridades la ocurrencia de delitos no es insensible a los niveles de ingreso.

La diferente información disponible sobre ingresos a nivel municipal (índices de pobreza y recursos fiscales) refleja bien esta ambigüedad. Ninguno de estos indicadores muestra una relación sistemática [32] con el número de incidentes penales que llegan a la justicia. El indicador que se puede pensar tiene algo que ver con el ingreso y que muestra una estrecha asociación positiva con el número de delitos denunciados es el índice de calidad de vida (ICV) promedio de los hogares en cada municipio [33]. Como se observa en la Gráfica, los municipios con un alto número de investigaciones previas (más de 1000 incidentes pcmh) presentan un ICV que es, en promedio, 30% más alto que el de aquellas localidades con muy bajos niveles de denuncias (menos de 200 incidentes pcmh).

Es difícil saber cual es la vía por la cual se da esta relación. No deja de resultar paradójico que en Colombia los mayores puntajes en calidad de vida en los municipios estén asociados con una mayor incidencia de casos en investigación penal.

Esta extraña asociación es consistente con los resultados de la versión colombiana del World Values Survey [34] que muestran cómo los colombianos se debaten entre dos tipos problemas básicos, la “inseguridad económica” y la “inseguridad física”: quienes enfrentan dificultades como la falta de empleo o la imposibilidad de acceder a ciertos consumos esenciales no manifiestan mayor preocupación por aspectos como la violencia y el crimen. En el otro extremo, quienes ya han superado las dificultades financieras básicas y alcanzan una posición de relativa seguridad en el ámbito económico se muestran muy preocupados por la protección de su integridad y su propiedad, por su seguridad en el sentido físico del término.

En materia de políticas públicas contra el crimen y la violencia, una de las más habituales recomendaciones tiene que ver con la necesidad de mejorar el cubrimiento del sistema educativo. Diversas teorías, muchas veces importadas de otras latitudes y sin el necesario esfuerzo por corroborarlas con la realidad del país, plantean como requisito para la prevención de las actividades delictivas la inversión en capital humano. Aunque parezca sorprendente, la evidencia, tanto a nivel internacional [35] como doméstico [36], no es concluyente en términos del sentido de la asociación entre la criminalidad y la educación. Peor aún, no son escasas las referencias a una relación perversa: mayores niveles de inversión en capital humano se han encontrado asociados a mayor incidencia de actividades delictivas. La información disponible a nivel municipal tiende a corroborar esta, en principio extraña, asociación entre educación y crimen. Por un lado, el indicador de nivel educativo utilizado anteriormente, la proporción de jóvenes menores de 18 años que asisten a la secundaria no mostró [37] ningún poder explicativo sobre el número de incidentes penales que se investigan en los municipios. Por otro lado, otro de los indicadores disponibles, el promedio de años de educación de las personas menores de 15 años, parece positivamente asociado con la criminalidad denunciada en los municipios.

Como se observa en la Gráfica, los municipios a los cuales llegaron en 1996 menos de 200 incidentes pcmh para ser investigados presentan niveles educativos inferiores a los de aquellos municipios con índices más altos de criminalidad. Aunque es válido argumentar que un posible efecto del mayor nivel educativo de los habitantes de una localidad sea el de incrementar la tendencia a acudir a las autoridades para denunciar los delitos, y que por esta razón se da una relación positiva entre la educación y el volumen de delitos puestos bajo conocimiento de la justicia, no debe dejar de señalarse la importancia de un mayor esfuerzo por corroborar esta relación antes de seguir proponiendo medidas preventivas en ese sentido.

Uno de los pocos incidentes criminales para los cuales existe observación directa sobre su ocurrencia y para el cual se reconoce que menores problemas de información es el homicidio. Por otro lado, se puede postular la existencia de una relación entre el número de muertes violentas que ocurren en una localidad y sus índices de criminalidad. Así las cosas, cabe esperar una relación positiva entre el número de casos penales que llegan ante la justicia y la tasa de homicidios en las distintas localidades. La información disponible tiende a corroborar esta asociación.

Como se observa en la Gráfica, mientras en los municipios con un bajo volumen de investigaciones previas la tasa de homicidios promedio era del orden de 10 pcmh, en aquellos con un alto volumen de casos penales tal tasa superaba los 120 pcmh, o sea una relación de 12 a 1 [38]. Por otro lado, vale la pena destacar que la relación entre la violencia homicida y la criminalidad que se denuncia no parece ser uniforme.

Saliéndose ya de los factores explicativos de la criminalidad que se encuentran en la literatura tradicional, vale la pena señalar algunas elementos que contribuyen a explicar las diferencias en las cifras municipales sobre diligencias preliminares. En primer término se puede señalar, de nuevo, la influencia que tiene sobre el volumen de casos que llegan a la justicia la antigüedad de un municipio, medida por el año en que fue fundado.

Lo que sorprende un poco es el signo de esta relación: los municipios con menos delitos aparecen, en promedio, más jóvenes que los municipios con más altos índices de criminalidad.

En alguna medida, la antigüedad de una localidad puede asimilarse a la idea, recurrente en cierta literatura, del capital social. A la noción original de capital humano propuesta hace varias décadas se le han introducido algunas extensiones. Una de ellas, proveniente de la sociología, tiene que ver con la importancia del llamado capital social en la formación del capital humano [39]. El argumento básico es que las decisiones individuales de inversión en capital humano no sólo están condicionadas por el entorno social sino que además, presentan externalidades que, a su vez, tienen implicaciones a nivel del conjunto de la sociedad. Las externalidades negativas derivadas de la insuficiente inversión en capital humano se asocian con problemas como la violencia y la criminalidad. Al definir el capital social [40] se hace énfasis en el conjunto de elementos necesarios para resolver el frecuente dilema entre comportamientos individuales y decisiones colectivas. De allí se deriva la estrecha relación existente entre el capital social y el sistema de normas sociales, los contactos, la confianza entre individuos, la homogeneidad de las costumbres y la cultura y, en general, con los instrumentos con que cuenta una comunidad para incentivar la coordinación y la cooperación entre individuos. Fukuyama (1995) lo asocia con los niveles de confianza predominantes en una sociedad. Así, el capital social es asimilable a la capacidad de una comunidad para encontrar formas de asociación privada y comunitaria en los niveles intermedios entre la familia y el estado. En principio, uno esperaría que todos estos elementos constitutivos del capital social se fortalezcan con el paso del tiempo. Así, de acuerdo con esta teoría, las comunidades más antiguas, mejor consolidadas, con mayor acervo de capital social deberían presentar menores índices de criminalidad. Lo que se observa es precisamente lo contrario.

Un factor adicional que contribuye a dar cuenta de las diferencias que se observan, entre municipios, en el número de casos penales que llegaron a la justicia en 1996 es esta misma cifra para el período inmediatamente anterior, 1995. En efecto, como se aprecia en la Gráfica, los municipios con menor carga de casos penales para investigar en 1996 son precisamente los municipios que presentaban una situación similar en el año de 1995. La relación entre los incidentes de dos años consecutivos parece uniforme y bastante estrecha.

Es fácil argumentar que en la tendencia de los ciudadanos de una localidad a recurrir a las autoridades no se presenten cambios sustanciales de un año a otro. Así, lo que esta gráfica refleja es una considerable inercia en la criminalidad a nivel local. Esta circunstancia, la capacidad de los ambientes favorables al delito para generar condiciones favorables a su reproducción ha sido reconocida tanto en la literatura teórica [41] como en varios trabajos empíricos [42].

Uno de los temas más pertinentes, y sensibles, en materia de orden público en Colombia, y que constituye un elemento crucial en las negociaciones de paz que se han iniciado es el de la relación entre la llamada delincuencia común y el conflicto armado. Al respecto existen dos posiciones contradictorias. Están por un lado quienes aseguran que la guerrilla, u otros grupos armados, conforman un elemento importante de control a las actividades criminales en los lugares en los que mantienen influencia. Tal es la visión que han tratado de vender tanto los mismos alzados en armas como sus analistas [43], o sus simpatizantes. Ya desde los años sesenta, según testimonios guerrilleros "la guerrilla, donde llegaba, limpiaba la zona de delincuentes y creaba, de alguna medida, una atmósfera de seguridad" [44]. Recientemente las FARC se han preocupado por informar a la prensa extranjera que en los cinco municipios bajo su completo control a partir de la orden de despeje, y durante dos meses, sólo se ha presentado una muerte violenta [45]. No faltan sin embargo quienes argumentan, y aportan evidencia, que la presencia de organizaciones armadas es un factor determinante del deterioro en el orden social de las comunidades y por ende constituye un estímulo a la criminalidad [46]. A nivel internacional, hay relativo consenso entre los historiadores del crimen que las guerras pueden tener un impacto decisivo sobre la generalización de las conductas criminales. De particular interés para Colombia es el caso de El Salvador, país en dónde al firmarse en 1992 los acuerdos de paz se produjo una virtual explosión de todo tipo de actividades delictivas, y aún de los homicidios [47]. Para este país, los impresionantes niveles de delincuencia que se observan a partir de la firma de dichos acuerdos de paz sugieren además que el conflicto armado y el crimen pueden no ser dos fenómenos tan aislados e independientes como los teóricos de los rebeldes colombianos argumentan.

La lógica de la asociación entre la guerra y el crimen es relativamente obvia. Durante los períodos prolongados de enfrentamiento armado se legitiman tanto el uso de la fuerza física como la expropiación de bienes, se difunde la tecnología de las armas, se generaliza su posesión y, además, se debilita la autoridad civil. En particular se debe anotar, dentro de este último aspecto, el ablandamiento y muchas veces la banalización de la justicia que, incapaz de controlar a los guerreros, desvía su atención hacia los asuntos menores. Un fenómeno de esta naturaleza ha sido señalado para Colombia, tanto al analizar las series temporales de desempeño como la situación en un momento del tiempo se ha observado que, normalmente, el agravamiento en la situación de crimen y violencia se ha dado en forma paralela con una banalización de la justicia penal [48].

Este alejamiento de la justicia en sus labores de investigación justamente cuando la situación criminal es más apremiante es consistente con la idea de unos jueces, y en general un régimen penal, amedrentados por organizaciones criminales poderosas. Aunque para Colombia hay una mayor conciencia, y está mejor estudiado el impacto de los grupos narcotraficantes sobre la justicia [49] sería ingenuo desconocer el poder disuasivo que, sobre el régimen penal de justicia, han tenido los grupos alzados en armas.

El principal problema que se enfrenta para analizar de manera sistemática el impacto de las organizaciones armadas sobre las cifras de delitos denunciados es que tales organizaciones pueden afectar las dos magnitudes en que se descomponen tales cifras: los niveles de criminalidad y la proporción de los delitos que llega a conocimiento de las autoridades. Más difícil aún es llegar a conclusiones sólidas si se tiene en cuenta que, como se ha encontrado, la presencia de actores armados afecta la confiabilidad misma de las cifras que remiten los juzgados y unidades de Fiscalía al sistema estadístico nacional.

Teniendo en cuenta el cúmulo de observaciones que se acaban de hacer acerca de las complejas relaciones entre la presencia de organizaciones armadas y los delitos denunciados en los municipios lo único que queda claro es que la Gráfica siguiente, en dónde se ilustra la asociación, que aparece positiva, entre las investigaciones preliminares y la presencia de guerrilla en los municipios debe interpretarse con cautela.

El análisis simultáneo de los diversos efectos que se acaban de analizar en forma aislada hace necesarias algunas precisiones con respecto a la argumentación hecha hasta este punto. En síntesis, el número de asuntos penales puestos en conocimiento de las autoridades para su investigación preliminar en los distintos municipios del país depende de los siguientes factores [50]:

- el elemento más importante es el inercial. El mejor predictor del número de casos penales llevados ante la justicia en un municipio es el número de casos llevados en ese mismo municipio el año anterior.

- Casi tan significativo aparece el índice de calidad de vida en el municipio. Como ya se anotó el coeficiente de esta variable, en contra de lo que cabría esperar a la luz de un buen número de teorías , es positivo: los mayores niveles en calidad de vida están asociados con un número superior de asuntos penales

- El nivel educativo de la población. Al tener en cuenta el efecto simultáneo de las distintas variables el coeficiente de esta variable se “corrige” y en línea con las teorías más tradicionales se observa una asociación negativa entre criminalidad denunciada y educación. No sobra recordar, corroborando la ambigüedad de esta relación, que otros indicadores del nivel educativo, como por ejemplo la proporción de menores de 18 años que asiste a la secundaria, resultaron ser poco significativos.

- El nivel de urbanización del municipio, medido por el tamaño de la población. Esta es otra de las variables que al limpiar por el efecto simultáneo de los demás factores cambia de signo: la mayor población reduce la criminalidad que se denuncia. Este resultado también va en contra de un buen número de teorías criminológicas.

- La tasa de homicidios parece estar asociada con la criminalidad en términos generales ya que se encuentra un coeficiente positivo de esta variable sobre el número de conductas penales que se denuncian.

- Al filtrar el efecto de las variables que se acaban de enumerar, se sugiere un impacto negativo de la presencia de ciertos grupos armados sobre el número de crímenes que se denuncia. Vale la pena aclarar, sin embargo, que el coeficiente significativo (al 91% para los grupos paramilitares y al 76% para la guerrilla) se obtiene únicamente al tener en cuenta cuando estas organizaciones actúan de forma exclusiva en una localidad, es decir cuando no comparten su poder con otros grupos armados ilegales. Esta circunstancia permite como interpretación que sólo en la medida que estos grupos logran consolidar un monopolio de la coerción en una localidad se convierten en paraestados capaces de administrar justicia y, eventualmente, imponer un control social.

LOS DELITOS QUE SE INVESTIGAN

No todos los delitos que son puestos en conocimiento de las autoridades llevan a la apertura de una investigación formal, o sumario. La proporción de diligencias previas o preliminares que desembocan en un proceso penal propiamente dicho presenta una distribución que, como se aprecia en la Gráfica, es peculiar en dos sentidos. Primero, porque existe un número no despreciable de municipios, más de 50, en los cuales no se abrió ningún sumario en 1996 a pesar de que, en ese mismo año, se presentó un número positivo de denuncias y se reportaron investigaciones preliminares [51] .

En segundo término, porque para un conjunto tampoco despreciable de localidades, 108 o sea un poco más del 10% del total, se abrieron más sumarios que investigaciones preliminares. Sin tener en cuenta aquellos municipios en los cuales no se inició ningún sumario [52] se tiene que, en promedio, en 1996 se investigaron formalmente cerca de dos de cada tres de los delitos que llevaron a investigaciones previas (64%). Comparada con la misma proporción para el año anterior (41%) se podría pensar, a primera vista, en un significativo avance en la tarea de atender la demanda por investigación de delitos. Lamentablemente, esta aparente mejoría en el desempeño, se ha logrado a través de una sustancial reducción en el número de diligencias preliminares que se inician.

En forma similar a lo ocurrido en el año de 1987 cuando, a la fuerza, se decidió “solucionar” la secular congestión en el sistema penal limitando el número de casos que se investigaban formalmente, parecería que en 1996 se decidió corregir el rezago entre los sumarios y las diligencias previas no agilizando la apertura de los primeros sino reduciendo las segundas.

En efecto, y como se puede apreciar en la Gráfica entre 1995 y 1996 se dio un recorte, significativo y generalizado, en el número de las diligencias previas que se abrieron. En 656 municipios se dio un ajuste que alcanza en varios casos el –100%. En contraste, sólo en 89 municipios se observan aumentos en tales diligencias. En promedio, la reducción fue superior a un tercio (38%) siendo el valor más frecuente una caída del 50%.

Cuales pudieron ser los criterios para esta reestructuración del sistema penal que condujo a una reducción tan drástica y generalizada en el número de casos que ameritan una investigación preliminar ? Es difícil de considerar siquiera la posibilidad de que esta caída respondiera a una reducción en las tasas de criminalidad, o a la proporción de delitos puestos en conocimientos de las autoridades por los ciudadanos. Por el contrario, la cifras de denuncias que registra la Policía Nacional muestra, entre 1995 y 1996 un aumento en tal cifra.

Mediante un ejercicio econométrico [53] se pueden obtener algunas luces acerca de los elementos que contribuyeron a este sustancial ajuste en el funcionamiento sistema penal colombiano. Entre los factores que, en tal ejercicio, resultan significativos se pueden mencionar los siguientes:

- Algo que podría llamarse “efecto escala”. En cierta manera se reforzaron los desequilibrios regionales que ya existían. La reducción, en términos porcentuales, no fue uniforme sino que afectó en mayor medida a las localidades con menor población y en las que, el año inmediatamente anterior, iniciaron un menor número de procesos penales. En efecto, en la regresión estimada se encuentran coeficientes negativos tanto para el número de habitantes de cada municipio como para el número de investigaciones preliminares iniciadas en 1995.

- En forma contraria a lo que se pensaría ha sido una orientación general de la política judicial en los últimos años, mejorar el acceso a la justicia para tratar de llevar este servicio a todas las capas de la población, en forma independiente de su capacidad de pago, se observa una asociación perversa entre los niveles de pobreza de los municipios y la reducción en las investigaciones penales. Así, los mayores recortes en el número de incidentes penales atendidos por las autoridades se dieron, proporcionalmente, en las localidades más pobres del país. En conjunto, estos dos efectos permiten hablar de una especie de reforma “regresiva” que afectó en mayor medida a las localidades más atrasadas.

- En las mismas líneas del efecto anterior y corroborando la idea de una especie de “complementariedad forzada” entre lo penal y lo civil se observa que la reducción fue mayor en aquellos sitios en los cuales se presentan menores niveles de litigios ante los juzgados civiles [54]. Una lectura alternativa para este conjunto de asociaciones perversas entre el suministro de justicia penal y la facilidad con que se accede a tal servicio se puede hacer recordando la pertinencia que, dentro de los procesos penales, tiene en Colombia la posibilidad de contratar abogados. Que los lugares que en mayor medida sufrieron el recorte se caractericen por un bajo número de litigios civiles, altos niveles de pobreza y baja densidad de población se podría interpretar como un reajuste que recae con mayor intensidad en aquellas localidades con menor disponibilidad de abogados para “empujar”, como se dice coloquialmente en el país, las causas penales.

- Otra de las asociaciones que, a primera vista, resulta paradójica es la que se encuentra entre la caída en el suministro de servicios de justicia penal y los ingresos fiscales recibidos por los municipios en calidad de transferencias. En principio, uno esperaría que si la nación le está transfiriendo a ciertas localidades una cantidad de recursos fiscales superior a la del promedio nacional, en esas localidades más favorecidas se diera también una tendencia a mejorar el suministro de servicios de justicia. Lo que muestran los datos es el efecto contrario. A mayores transferencias fiscales, y una vez filtrado el efecto del tamaño del municipio y de sus niveles de pobreza, se observan mayores reducciones en los casos penales que se inician. Son varias las interpretaciones que se pueden hacer para esta asociación. La primera sería la de un manejo de los recursos públicos nacionales entendido como un conjunto de “favores” que la administración central le hace a los municipios. Bajo esta lógica, una manera de compensar a las localidades que reciben bajas transferencias fiscales sería a través de un tratamiento más favorable en materia de ciertos servicios públicos que, como la justicia, siguen siendo ofrecidos por el poder central. La segunda interpretación, “a dos bandas”, tiene que ver con dos efectos relativamente bien documentados en el país. El primero es la tendencia de la justicia penal a “replegarse” cuando se agravan los problemas de violencia. Este fenómeno ha sido señalado para el país tanto a lo largo del tiempo [55] como entre regiones [56]. El segundo es la asociación -perversa bajo la óptica de actual proceso de paz- que se ha dado entre las transferencias de recursos fiscales y los niveles de violencia local [57]. Combinando estos dos efectos se tendría que los municipios con importantes recursos naturales que generan regalías, y que por lo general son localidades con alto grado de enfrentamiento entre las distintas organizaciones armadas, o las zonas de alto conflicto, a las cuales se canalizan recursos de “rehabilitación”, están siendo progresivamente abandonadas a su suerte en materia de justicia penal.

- Corroborando la observación anterior, en el sentido que de ciertas regiones del país, particularmente ricas en recursos naturales y en conflicto, el estado colombiano se está replegando y está cediendo el suministro de bienes público básicos, como la justicia penal, a las organizaciones armadas ilegales, se encuentra un efecto importante de la presencia guerrillera sobre el cambio, entre 1995 y 1996, en el número de causas penales enviadas a preliminares. En los municipios bajo influencia de la guerrilla, no compartida con otras organizaciones armadas, se observa que fue más drástica la reducción en los caos penales investigados de manera preliminar. Como si la justicia rebelde, o la impunidad, se hubieran consolidado. Es importante anotar que, este efecto, que es importante, es en alguna manera el impacto “marginal” correspondiente a los cambios entre 1995 y 1996.

Existe otro tipo de información, o más precisamente, de falla en la información, que sirve para validar la incómoda idea de un estado que se repliega en sus tareas de administrar justicia penal, y en particular de investigar los crímenes, para delegar tal labor en las organizaciones armadas, verdaderos paraestados regionales, que deambulan por el territorio nacional. Como se mencionó anteriormente, existe un número no despreciable de municipios en los cuales en 1996, no se inició ningún sumario habiéndose reportado un número positivo, y a veces importante, de diligencias preliminares. En cerca del 6% de las localidades colombianas se observa en 1996 el extraño fenómeno del “crimen sin ningún sumario”. Conviene destacar que esto ocurrió con posterioridad al drástico recorte en el número de investigaciones previas que, como ya se señaló, ocurrió entre 1995 y 1996.

Es interesante observar cómo esta parálisis total en las labores de investigación criminal no parece ser independiente de la presencia de las organizaciones armadas ilegales en los municipios. En efecto, y como se observa en la Gráfica, mientras en el 85% de las localidades en las que se observa el fenómeno de crimen sin ningún sumario (CSNS) había sido detectada la presencia de la guerrilla, en los municipios en los cuales si se investigaron por lo menos algunos crímenes tal porcentaje se reduce al 65%. Para los grupos paramilitares, las cifras respectivas son del 36% de presencia en los municipios con CSNS y 31% en los demás. Para los grupos de narcotraficantes los respectivos guarismos son del 31% y del 28%.

Lo que esta gráfica sugiere es que son los grupos guerrilleros los que en mayor medida contribuyen a la parálisis de la justicia penal en los municipios. Entre estas agrupaciones, y como se aprecia en la siguiente Gráfica, las FARC aparecen como la organización que

más está interfiriendo en las tareas de investigación criminal por parte del Estado colombiano.

Hasta qué punto estos vacíos en la justicia oficial los está llenando una nueva “justicia guerrillera” que merezca tal nombre es algo que no se sabe con certeza. Si se es laxo en la definición del término para incluir en él cualquier retaliación o venganza no hay duda de que existe tal justicia. Pero, con la misma moneda, habría que meter en ese paquete un buen número de masacres, ajustes de cuentas y ajusticiamientos cometidos por otras organizaciones armadas, o las mal llamadas “limpiezas”. El escenario de los grupos guerrilleros colombianos, y en particular las FARC, administrando justicia penal es tan incómodo como misterioso. A pesar de lo anterior, está ampliamente afianzado en el país. Lamentablemente, la evidencia al respecto es tan precaria como se imagina uno deben ser las garantías procesales de tal justicia. Existen múltiples testimonios de guerrilleros haciendo de jueces, o de fiscales. La última muestra en ese sentido la constituye la detención de los dos presuntos sicarios detenidos por las FARC unos días antes de la iniciación de las conversaciones de paz en San Vicente del Caguán, que aparentemente provocaron la no asistencia de Tirofijo a los actos programados. A pesar de la cautela que se impone para otorgarle credibilidad a este tipo de historias, rápidamente empieza a hacer carrera a su alrededor la noción de un sistema judicial guerrillero perfectamente establecido: “la guerrilla ha iniciado una investigación para determinar quienes son los autores intelectuales de este intento de asesinato y ha anunciado que cuando se finalice, el país y el mundo serán informados” [58]. Fuera de estas visiones, idealizadas por los medios [59], las referencias a la justicia guerrillera se hacen de manera genérica. Cuando no se origina directamente en los miembros o ex-miembros de los grupos guerrilleros buena parte de la evidencia disponible al respecto, proviene, coincidencialemente, de una misma fuente: Alfredo Molano [60].

En forma adicional a la presencia de la guerrilla, los índices de pobreza y el número de habitantes en cada localidad contribuyen a discriminar los municipios con CSNS de aquellos sin la presencia de este incómodo fenómeno. Los mayores niveles de pobreza contribuyen positivamente a la probabilidad de ocurrencia de este fenómeno, mientras que los aumentos de población tienden a reducir esta probabilidad.

Así, con este nuevo indicador, se corrobora la noción de un estado que, en forma contraria a su discurso, y al deber ser, reduce su suministro de justicia penal llegando en algunos casos, textualmente, a paralizarlo. Lo más lamentable del asunto es que se están a afectando, de manera más que proporcional, las localidades pequeñas, con altos niveles de pobreza y que se encuentran sometidas a la influencia de poderosas organizaciones armadas, e ilegales.

En aquellas localidades colombianas en las que, luego de tan drástico ajuste al sistema judicial, se iniciaron investigaciones formales, o sumarios, en 1996, se encuentra que estos dependen de varios factores [61].

- En primer lugar, se puede señalar el hecho que, con los datos de 1996, el número de sumarios que se inician en un municipio está positivamente relacionado con el número de investigaciones preliminares, o previas, que se emprenden en ese municipio en ese mismo año. Aunque esta asociación se podría interpretar, a primera vista y de manera positiva, como una buena adaptación del suministro de los servicios de investigación judicial a la demanda que por tales servicios hacen los ciudadanos, se requiere cierta cautela, dado el considerable ajuste realizado en el sistema penal entre 1995 y 1996. Unos sumarios estrechamente asociados, a nivel municipal, con las investigaciones previas pueden ser interpretados, alternativamente, como unas “denuncias” o preliminares, adaptadas a la fuerza al suministro de sumarios. A favor de tal hipótesis se pueden ofrecer varios argumentos. El primero es el ya varias veces señalado y severo ajuste hacia abajo que se dio en el número de preliminares registrado en 1996. No parece razonable suponer que la reducción en las preliminares, cuando se sabe que aumentó la criminalidad denunciada, se hizo de manera aleatoria. Existe ya cierta tradición en la justicia penal colombiana consistente en adaptar progresivamente la aparente demanda por servicios a las limitaciones de la oferta. Así sucedió en el año 87, cuando se limitó drásticamente el número de sumarios que se iniciaban. Esta reducción se hizo no, como cabría esperar, estableciendo prioridades en materia de investigación criminal de acuerdo con la gravedad de los incidentes. El criterio utilizado en ese entonces fue perverso en el sentido que la justicia decidió concentrarse en la investigación de aquellos crímenes que, precisamente, menos investigación formal requerían por venir prácticamente resueltos desde la denuncia: aquellos con un “sindicado conocido”. Con este antecedente, no es de extrañar que el insólito criterio se haya llevado ahora un paso más atrás y se haya decidido, informalmente, y para no congestionar las unidades de Fiscalía con sumarios demasiado complejos, o dudosos, o demorados, o peligrosos, limitar la apertura de las investigaciones preliminares únicamente a aquellos incidentes que menos investigación previa requieren, los que ya llegan resueltos por los denunciantes, aquellos en los que ya están establecidos los hechos e identificados los autores. Aquellos que, con alta probabilidad conducirá a la apertura de un sumario, la iniciación de un juicio y a una sentencia condenatoria.

- Corroborando esta idea de unas cifras de investigaciones preliminares ajustadas a la capacidad de abrir sumarios, se puede mencionar el hecho que la variable con un mayor poder explicativo sobre los sumarios abiertos en cada municipio en el 96 es, precisamente, el número de sumarios iniciados en el 95. Esta variable resulta bastante más significativa que el número de investigaciones preliminares iniciadas, después del ajuste, en 1996. Así, el suministro de servicios de investigación criminal depende más del suministro en el año anterior que de la “demanda”, aún la filtrada, por tales servicios en el año corriente.

- En la misma dirección apunta el hecho que los sumarios que se abren están positiva y significativamente asociados con el número de juicios civiles que se inician. Esta asociación permite varias lecturas. La primera sería que la litigiosidad civil en una comunidad no es independiente de la penal. Aunque débil, hay alguna evidencia para el país en ese sentido. Para las ciudades incluidas en el módulo de victimización de la encuesta de hogares de 1995 se observa una relación positiva, por ciudades, entre el número de ataques criminales reportados por los hogares y los conflictos laborales, de negocios y de familia también reportados por los hogares [62]. Una segunda interpretación es que un porcentaje no despreciable de los asuntos penales en Colombia son, en cierto sentido, de naturaleza civil. Al respecto vale la pena mencionar los delitos contra la familia que en un altísimo porcentaje corresponden simplemente a obligaciones no pagadas por los padres para con sus hijos, la llamada inasistencia alimentaria. Otra alternativa para explicar esta relación se basa en el papel, en cierta medida determinante, que juegan los abogados como intermediarios forzosos en la prestación de los servicios judiciales en Colombia. Así, las variaciones que se observan a nivel regional en el número de procesos pueden estar simplemente reflejando diferencias en la oferta de abogados fundamentales para “empujar” procesos tanto civiles como penales. La última interpretación que se puede ofrecer para la asociación positiva que se da entre los litigios civiles y los penales sería que ambas cifras reflejan, por decirlo de alguna manera, las limitaciones en la “infraestructura” judicial en las localidades.

- Un elemento que contribuye a la explicación de las diferencias en el suministro de servicios de investigación criminal, y lo hace con signo perverso, es la violencia homicida. Tradicionalmente se ha sugerido la tasa de homicidios como un indicador, muchas veces el único, de la criminalidad en una localidad. Aunque en forma débil, esta variable hace parte de los factores que contribuyen a explicar las variaciones en las investigaciones preliminares en los municipios. Lo que muestran los datos, sin embargo, es el efecto contrario: entre más alta la violencia en un municipio menor es el número de investigaciones formales que emprende la justicia penal. Esta asociación negativa refleja el drama de una justicia amedrentada, incapaz de investigar el más grave de los crímenes, en forma directamente proporcional a la gravedad de la situación de violencia. Hay un incidentes, bien documentado, que sirve como evidencia para esta lamentable situación de una justicia penal que, amenazada por poderosas organizaciones criminales, tiene que replegarse, abandonar la investigación de los homicidios y dedicarse a menesteres menos graves. A grandes rasgos la historia es la siguiente [63]:

Dos barrios, Aguablanca en Cali y Ciudad Bolívar en Bogotá, que tienen en común no sólo la marginalidad, las pésimas condiciones de vida sino, sobretodo, sus altos niveles de muertes violentas y la influencia de la guerrilla [64]. A estos dos barrios el Estado colombiano llega a promover, mediante las Casas de Justicia, la convivencia y la solución de conflictos entre los ciudadanos. Primera sorpresa. Los habitantes acuden más a denunciar delitos que a resolver problemas de vecinos. Se creía que la carencia era de justicia civil, la demanda es más por justicia penal [65].

Que el grueso de la demanda era para resolver problemas criminales lo confirma una encuesta realizada en el 96 [66]. Se crea la Unidad de Reacción Inmediata (URI) de la Fiscalía en la Casa de Justicia: “el homicidio fue el delito que con más frecuencia se presentó ante ésta” [67]. La URI es bastante exitosa en su tarea de investigar los homicidios. Las amenazas no se hacen esperar. “Desde el inicio de su trabajo y durante más de un año, la Fiscalía recibió serias amenazas contra sus oficinas y funcionarios y una consecuencia de esto fue que la Casa de Justicia tuvo que ser puesta bajo protección Militar. Esta cerca militar creó tensión en las relaciones interinstitucionlaes e impidió que la comunidad viera en la Casa un espacio de acceso y confianza. Varias evaluaciones y un seminario con los directivos de la Fiscalía General de la Nación señalaron la necesidad de replantear la presencia de la Fiscalía en la Casa de Justicia. Al cabo de un año largo de actividades en la Casa, la Unidad de Reacción Inmediata fue retirada y se acordó incorporar locales de la Unidad de Delitos Querellables para el manejo de los delitos menores. A todas luces, la inclusión de la Unidad de Reacción Inmediata, con las dimensiones ya mencionadas, fue uno de esos errores estratégicos que suelen suceder en los proyectos piloto antes de que se ajusten los componentes puestos a prueba” [68]. En Cali, con base en la experiencia de Bogotá, ni siquiera se crea una URI en la Casa de Justicia. En buen romance el Estado se repliega y en lugar de consolidar su autoridad retira a los Fiscales que, con sus investigaciones, estaban incomodando a las organizaciones armadas. El Estado cede ante las amenazas, facilita la cohabitación con los para-estados y se dedica, en una buena muestra de convivencia, a atender asuntos menores.

- Nuevamente se encuentra que un elemento que contribuye a explicar las diferencias regionales en el número de casos atendidos por la justicia, en este caso la penal, es la antigüedad del municipio, medida por el año de su fundación. Lo que muestran los datos es que en los municipios más jóvenes, ceteris paribus, se investigan menos crímenes que en los municipios más antiguos. Una posible explicación para esta relación es que, entre los municipios más recientes, se cuentan ante todo los resultantes de los procesos de colonización campesina “dónde no se da ninguna regulación ni acompañamiento por parte de la sociedad mayor ni del Estado, sino que la organización de la convivencia social y ciudadana queda abandonada al arbitrio y libre juego de la iniciativa de las personas y grupos” [69].

- Es pertinente señalar que, para el año 96, no se percibe el efecto de la presencia de las organizaciones armadas ilegales sobre las diferencias en el número de investigaciones formales o sumarios que se inician. Como ya se mostró este impacto se advierte en una etapa anterior, las investigaciones preliminares o previas, siendo particularmente notorio y significativo en la caída en tales investigaciones entre 1995 y 1996. Dicho en otros términos, el efecto pernicioso de las organizaciones armadas sobre la justicia penal se da desde la puerta misma de entrada al sistema. O bien estos grupos controlan la criminalidad, como sostienen algunos, o bien se preocupan de que las autoridades no se enteren de los hechos delictivos, o bien se encargan de tramitar las respectivas denuncias, o bien los funcionarios judiciales ni se molestan en registrarlas. De cualquier manera, la información disponible sugiere que, en materia de administración de justicia, ya en 1996 eran bastante más de cinco los municipios “despejados”.

LOS ASUNTOS CIVILES

Con relación a la distribución de los litigios iniciados ante la jurisdicción civil en 1996 se pueden señalar varios aspectos. Para cerca de 6% de los municipios no se tiene información sobre procesos iniciados. En ningún caso se reportaron procesos penales en un municipio sin que se reportaran en ese mismo municipio conflictos civiles. Para el 90% de las localidades colombianas se reportó un número de litigios positivo e inferior a los 2000 incidentes por cien mil habitantes (pcmh). La distribución, para este conjunto de localidades es, como se aprecia en la Gráfica, unimodal y asimétrica, con un promedio de 518 incidentes pcmh, valor superior a la mediana (370) que, a su vez, es superior a la moda (200-250).

Son varias las peculiaridades de la justicia civil que vale la pena mencionar antes de iniciar el análisis de los factores que, a nivel municipal, afectan la demanda por servicios de justicia en tal jurisdicción. La primera es que, a diferencia de la esfera penal, buena parte de la demanda por servicios de justicia civil proviene de empresas, o personas jurídicas, y no de personas naturales. A esta conclusión se llega, de manera indirecta, comparando lo que, con base en la encuesta de hogares del 95, reportan los ciudadanos como volumen de litigios civiles iniciados y lo que, en las mismas ciudades de la encuesta se obtiene como cifra de asuntos civiles iniciados en el año anterior a la encuesta [70]. La diferencia es abrumadora y sugiere que un alto porcentaje de los litigios civiles en Colombia los inician las empresas. Aún más -sobre esto es deficiente la evidencia- es posible que en esta jurisdicción sea común la figura de lo que se ha llamado el “litigante frecuente” [71]. Dada la dilación y congestión de los procesos, y los altos costos que esto implica para las partes, existen razones para pensar que un número importante de procesos civiles llegan a la justicia “en bloque”: sólo de esta manera se alcanzarían las economías de escala suficientes para enfrentar tales costos. Otra peculiaridad de los litigios civiles en Colombia es que en alto porcentaje son más instrumentos de cobro de obligaciones incontrovertibles –juicios ejecutivos- y no mecanismos para resolver judicialmente los conflictos. Con base en estas dos características: un sistema tan lento que exige usarlo a gran escala para que tenga sentido hacerlo y una jurisdicción dedicada en buena medida al cobro de deudas, se ha sugerido que el grueso de la demanda por servicios de justicia civil proviene de entidades como las instituciones bancarias y financieras, las tarjetas de crédito y las compañías de seguros para quienes la justicia civil constituye una especie de extensión natural de sus departamentos de cartera.

Las observaciones anteriores sugerían para analizar los determinantes, a nivel municipal, del volumen de litigios civiles, la utilización de indicadores del sector empresarial, y en particular información del sistema financiero, como préstamos otorgados o cartera vencida. Lamentablemente, la base de datos municipales en ese sentido es bastante deficiente en el país puesto que la información disponible está más orientada a la caracterización económica de los hogares que a la de las empresas.

Como ya se mencionó, buena parte de las teorías disponibles acerca de la demanda por servicios judiciales, sobretodo en el ámbito civil, se han formulado en un marco micro-analítico. La vertiente económica de este tipo de análisis se ha preocupado por estudiar los factores que unos agentes racionales tienen en cuenta para seguir adelante en cada una de las etapas de la “cronología de un proceso” [72]. No sobra hacer explícito que los requerimientos de información necesarios para poder corroborar en Colombia tales teorías están aún a varias décadas de poder ser medianamente satisfechos.

A un nivel más agregado, y mejor adaptado a la disponibilidad de información en Colombia, se han mencionado como determinantes de la demanda por servicios de justicia el grado de desarrollo económico y social, las “costumbres jurídicas” y el entorno político de las comunidades [73].

La comparación de los datos de litigios civiles con los indicadores sociales y económicos disponibles a nivel municipal no arroja mayores sorpresa. En primer lugar, y como se observa en la Gráfica, la superación de los problemas de pobreza se da en el país, en una perspectiva de “sección transversal” asociada con un mayor número de incidentes civiles que llegan a los juzgados.

Mientras en las localidades con niveles mínimos de litigiosidad, por debajo de 250 incidentes al año pcmh, más del 60% de la población vive con necesidades básicas insatisfechas, en los lugares en dónde se tramitan más de 2000 incidentes pcmh tal cifra es, en promedio, inferior al 40%.

Otro indicador disponible del nivel económico, y de la actividad empresarial, en una localidad es el monto de los recursos fiscales que dicha localidad recauda como ingresos tributarios. Lo que se observa, de nuevo, es una clara asociación positiva entre esta variable, en términos per cápita, y los conflictos civiles que se judicializan. La relación entre el recaudo promedio por habitante en los municipios con bajo nivel de conflictos civiles y los más litigiosos es cerca de uno a cuatro. Teniendo en cuenta que las diferencias en la conflictividad son, en términos porcentuales, más importantes –del orden de uno a ocho- se sugiere una “elasticidad” de los litigios civiles al ingreso superior a la unidad.

La explicación para estas asociación positiva entre el nivel económico y los conflictos civiles que se judicializan se puede emprender por diversas vías. Se puede pensar que en las comunidades más atrasadas y pobres se da un volumen más reducido de transacciones comerciales y por ende se presentan menos discrepancias alrededor de estas. También se puede argumentar que en dichas localidades los intercambios se dan bajo el amparo de redes familiares y de amistad y que por esta razón los eventuales conflictos se resuelven acudiendo a instancias más primitivas y no oficiales de autoridad. También se puede pensar que en esas regiones menos desarrolladas hay una menor penetración de las entidades e instituciones, como las empresas financieros, las compañías de seguros o las empresas de tarjetas de crédito que son las que, se piensa, más utilizan el sistema judicial para el cobro de obligaciones.

El indicador de capacidad económica en los municipios que en mayor medida parece contribuir a distinguir los localidades con muy altos volúmenes de litigios de las demás es el del monto de los recursos fiscales recibidos en calidad de transferencias. En efecto, y como se observa en la Gráfica, si algo distingue a los municipios en los que en 1996 se iniciaron más de 2000 incidentes civiles pcmh, es la cantidad de transferencias, cuya relación con las obtenidas, no sólo por los municipios menos litigiosos, sino por todos los demás, es del orden de 1 a 2.5. Lo que sugiere esta gráfica es que las transferencias fiscales, asociadas por ejemplo con el pago de regalías, son recursos cuya propiedad y asignación parece estar rodeada de toda suerte de conflictos. Lo anterior no sorprende, dada la enorme disparidad que, entre los municipios, se observa en los montos que se reciben en calidad de transferencias fiscales.

Es difícil imaginar unos recursos tan mal distribuidos como estos. Mientras que el 90% de las localidades colombianas reciben, per cápita, menos de 10000 al año en calidad de transferencia, con un valor promedio ligeramente superior a los 5000, un reducido y exclusivo grupo de 84 municipios, el 8% del total, reciben rentas entre 10000 y 100000 con un valor promedio de 18000, o sea más de tres veces el promedio del grueso de los municipios. Como si lo anterior fuera poco dos municipios reciben más de 100000 y se da el caso de una localidad que recibe cerca de 100 veces el monto que llega, en promedio, al 90% de las localidades colombianas. No es difícil de imaginar las pugnas que, a nivel local, se deben dar alrededor de como disponer de estas verdaderas loterías fiscales.

Para las pocas ciudades colombianas en las cuales se tienen algo de información acerca de los conflictos que afectan a sus habitantes, judiciales o no, se ha observado una asociación positiva entre la incidencia de conflictos y la de ataques criminales contra las personas [74]. Parecería haber ciertas localidades en los cuales los derechos se respetan más que en otras. La información judicial para los municipios del país tiende a corroborar esta impresión. Como se puede observar en la Gráfica, existe una asociación uniforme, y bastante estrecha, entre el número de casos civiles y penales que llegan a la justicia. En las localidades muy conflictivas en la esfera civil se observa que, en promedio, los procesos penales formalmente iniciados son cerca de ocho veces superiores a lo que se da en las localidades con los más bajos índices de litigios.

Es conveniente hacer explícito que esta correlación positiva que se observa entre los incidentes judiciales en las esferas civil y penal puede originarse tanto en factores de demanda –peculiaridades regionales en términos de conflictividad, elementos socio económicos que actúan sobre ambos tipos de conflictos- como en factores de oferta: recursos destinados a las labores judiciales.

Confirmando la existencia de ciertas regiones particularmente conflictivas y en alguna medida desvirtuando la idea, bastante generalizada en el país, de que los brotes de violencia se dan por deficiencias en el suministro de mecanismos institucionales de solución de conflictos se observa otro elemento que contribuye a discriminar los municipios excesivamente litigiosos de los demás: unas excepcionales tasas de homicidio.

Aún en los niveles normales de litigiosidad, y como se aprecia en la Gráfica, aparece una asociación positiva entre el número de casos civiles que llegan a los juzgados y la violencia homicida en las localidades. Pero es en los niveles extremos de conflictividad en dónde, simultáneamente se da una virtual explosión en los niveles de violencia.

Así, lo que estos datos sugieren, en contra de varios de los guiones más populares en el país es que los verdaderos conflictos están dándose en el país en ciertas regiones favorecidas en términos de recursos y no en las más pobres y atrasadas. En esas localidades favorecidas con verdaderas bonanzas fiscales parecerían estarse dando “todas las formas de lucha” por el control de esos recursos.

El análisis del impacto simultáneo que sobre el número de casos civiles iniciados ante los juzgados en 1996 tienen los distintos elementos que se acaban de analizar arroja los siguientes resultados [75]:

- El factor que en mayor medida contribuye a explicar las diferencias en el volumen de litigios civiles entre municipios son los recursos fiscales que llegan a las localidades en calidad de transferencias.

- El segundo elemento con mejor capacidad de predicción sobre los niveles de conflictos civiles es el número de procesos formalmente iniciados en la jurisdicción penal.

- En forma extraña se encuentra que, una vez filtrado el efecto de las otras variables, el monto de los recursos fiscales tributarios de los municipios aparece negativamente asociado con la litigiosidad civil. Los indicadores de pobreza, por el contrario, si mantienen el efecto que se espera en principio.

- La tasa de homicidios se confirma como uno de los elementos que contribuyen a explicar las diferencias regionales en los niveles de actividad de los juzgados civiles en el país.

ANEXO ESTADISTICO

ECUACION 1

Número total de procesos civiles y penales por 100 mil habitantes en cada municipio (x_jtotal) en función de recursos fiscales provenientes de transferencias (F3_TR), del puntaje de la proporción de jóvenes en educación secundaria (PROPSEC), de la tasa de homicidios (por 100 mil habitantes) en 1993, del monto de los ingresos tributarios del municipio (F1_IT), de una variable dummy que toma el valor 1 si en el municipio hay presencia de narcotráfico y 0 en caso contrario (D_NARCO) y del índice de Necesidades Básicas insatisfechas (I_NBI).

ECUACION 2

Municipios con alta litigiosidad (más de 2000 procesos por 100 mil habitantes) en función de las mismas variables de la Ecuación 1 más dummy de presencia guerrillera.

ECUACION 3

Proporción de asuntos penales en el total de incidentes judiciales (X_JPP) en función de la población del municipio (POB), el indicador ya mencionado de nivel educativo (PROPSEC), la participación electoral (votantes/población en edad de votar) en las elecciones para alcalde en 1994 (X_PPV94), los índices de desigualdad de Gini (I_GINI) y de Necesidades Básicas Insatisfechas (I_NBI), el número total de incidentes, civiles y penales, por cada cien mil habitantes (X_JTOTAL), el indicador de presencia guerrillera (D_GUERRILLA) y los montos fiscales, per cápita, recibidos como transferencias (F3_TR).

ECUACION 4

Número de investigaciones previas por cien mil habitantes en el año 96 (J_PR96) en función del tamaño del municipio (número de habitantes: POB), el promedio de años de educación de las personas menores de 15 años en cada hogar (E_ME15) como indicador del nivel educativo, el año de fundación del municipio (FUNDADO), el índice de calidad de vida (I_ICV), la tasa de homicidios (pcmh) en 1993 (TH93), el número de investigaciones preliminares en 1995 (J_PR95) y de dos variables ficticias que reflejan la presencia, actuando solos, de la guerrilla y los grupos paramilitares (AA_SOLOG y AA_SOLOP). Cada una de estas variables toma el valor 1 cuando en un municipio hay presencia de uno de esos grupos armados y sólo uno de ellos, es decir, toman el valor 0 cuando en un municipio actúa dicho grupo en conjunto con otro tipo de agente armado.

ECUACION 5

La caída porcentual en el número de investigaciones previas entre 1995 y 1996 (X_P6MP5) en función de presencia (en forma exclusiva) de la guerrilla en el municipio (AA_SOLOG), del número de investigaciones preliminares pcmh en 1995 (J_PR95), del número de procesos civiles (J_CIVIL), del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (I_NBI) y del monto de los recursos fiscales recibidos como transferencias (F3_TR).

ECUACION 6

La variable dependiente es una dummy que capta el efecto del fenómeno del Crimen Sin Ningún Sumario (CSNS): toma el valor 1 cuando en un municipio, en el año 1996, no se inició ningún sumario, habiéndose reportado, para ese mismo año, un número positivo de investigaciones preliminares y 0 cuando se reportó la apertura de algún sumario (X_CEROS96). Esta variable en función del indicador de NBI y del tamaño de la población .

ECUACION 7

ECUACION 8

[1] Estos porcentajes son aproximados, pues el numerador y el denominador se refieren a las cifras de procesos, en sus distintas etapas, en un mismo año: se comparan, por ejemplo, las resoluciones acusatorias, dictadas en 1996 con relación a los sumarios abiertos también en 1996 cuando es claro que muchas de esas resoluciones corresponden a sumarios abiertos en años anteriores.

[2] Ver Rubio (1996)

[3] Exactamente 798.150, de los cuales 46.710 casos (el 6%) provenían de otros juzgados.

[4] Se iniciaron 41.777 y terminaron 22.368.

[5] Como ya se señaló, se considera que existe un proceso penal a partir de la iniciación del sumario.

[6] En lo sucesivo se tomará como momento de iniciación de un proceso penal la decisión de apertura del sumario.

[7] Más adelante se hará un análisis de los municipios que reportan al sistema estadístico las cifras judiciales tratando de determinan las razones para el no reporte.

[8] Ver por ejemplo Cooter y Ullen (1998) o Pastor (1993)

[9] Para hacer menos árida la discusión de los factores que ayudan a explicar las diferencias en el número de litigios a nivel municipal se procederá primero a comparar, una por una, los distintas variables que se sugieren como relevantes para sólo después presentar el análisis multivariado. Cada uno de los rangos de litigiosidad considerados, y que se enfrentan a las distintas variables, corresponden aproximadamente a un decil de la muestra. Se consideró más adecuada esta vía puesto que permite tener una idea de las peculiaridades de los municipios en los distintos niveles de litigiosidad.

[10] Personalmente tengo la impresión que en lugares muy pobres y atrasados de la Colombia campesina se pueden hacer negocios de palabra difícilmente concebibles en zonas más desarrolladas.

[11] Ver Sarmiento et al (1998)

[12] Que en este caso se mido por el puntaje, calculado por el DNP, para la proporción de jóvenes que asiste a la secundaria.

[13] Los promedios municipales de tasas de homicidio no coinciden con la tasa calculada a nivel nacional puesto que en las cifras utilizadas en la Gráfica cada municipio recibe una ponderación igual.

[14] La fábula que con frecuencia se oye es que buena parte de los homicidios que ocurren en el país surgen de pequeños litigios –poblemas de linderos, conflictos sobre las fuentes de agua, robos de menor cuantía- que al no recibir respuesta satisfactoria por parte del sistema judicial se resuelven a tiros. “La litigiosiad de las pequeñas causas que cosniste en que los conflictos generados en la cotidinidad, que son mínimos frente a los problemas a que se enfrenta nuestra justicia pero que tienen una importancia vital para los directamente implicados, muchas veces no llegan a los estrados judiciales y por lo tanto quedan irresolutos o bien dan lugar a que los afectados se tomen la justicia por sus propias manos dando lugar a manifestaciones de violencia”. PNUD-PNR (1994) pág 15. O “la ausencia de un adecuado manejo de los conflictos por parte del sistema formal ha fomentado la desigualdad y la violencia” … “Ciudad Bolívar es una localidad donde muchos de los conflictos que se presentan desembocan en la perpetración de delitos”. Pearson (1998) pag 10

[15] Y que los ciudadanos conflictivos sin antecedentes penales debemos rechazar enfáticamente. Con esta lógica los principales centros del delito en el mundo serían ciudades como Buenos Aires, o París. Las experiencias bogotanas invitan incluso a plantear una relación inversa: el individuo conflictivo, el que alega porque alguien no respeta una cola, el que se queja por el ruido que hacen los vecinos o por la basura que echan enfrente de su propiedad, el estudiante que no soporta que sus compañeros hagan fraude, es precisamente el ciudadano que mayor conciencia tiene acerca de la existencia de una serie de normas de convivencia y entra en conflicto precisamente para hacer respetar sus derechos. El infractor colombiano, y aquí cabrían los criminales parece, por el contrario, amable, sinuoso y hasta conciliador.

[16] Ver por ejemplo los trabajos de Camilo Echandía sobre expansión territorial de la guerrilla durante los noventa.

[17] Para la estimación se excluyeron de la muestra aquellos municipios que no reportaron ningún caso al sistema de estadísticas judiciales.

[18] Ver la Ecuación 1 en el Anexo

[19] Algunas de las variables analizadas en forma aislada no conservan un efecto significativo al realizar un análisis multivariado puesto que no son independientes de las variables incluídas. En particular, tanto el tamaño del municipio como los ingresos tributarios están correlacionadas con el índice de NBI. Por otro lado, la presencia de guerrilla no es independiente de la violencia homicida.

[20] Ver Ecuación 2 en el Anexo

[21] Nuevamente, y con el objeto de facilitar la presentación, se hará un análisis bivariado, mirando los valores promedio de las distintas variables consideradas en los distintos rangos de la proporción penal/civil de los incidentes judiciales. Al final se harán las estimaciones multivariadas.

[22] En algunas ciudades, como Bogotá e Ibagué, la incidencia de lo penal en los problemas de litigios de los hogares fue cercana al 80%. Ver Rubio (1996) ICCC1

[23] En el año anterior a la encuesta, el 31.4% de las empresas encuestadas fueron víctimas de un robo, el 27.3% de robos internos, el 18.3% de atracos, el 16.7% de estafas, el 13.6% de actos violentos, el 13.1% de amenazas, el 12.5% de solicitudes de soborno, el 8.6% de actos de piratería, el 4.0% de extorsión y el 2.8% de secuestro. En abierto contraste con lo anterior, la incidencia de conflictos civiles durante los últimos diez años fue del 13.8% para litigios con empleados, 11.7% con arrendadores/arrendatarios, 6.2% con transportadores y 5.6% con contratistas. Ver Rubio (1996) RDJC2.

[24] En los barrios de Aguablanca en Cali, y Ciudad Bolívar en Bogotá en dónde se trató, con el programa de Casas de Justicia, de promover la convivencia y la solución de conflictos entre los ciudadanos los habitantes acudieron más a denunciar delitos que a resolver problemas de vecinos. En el 2o semestre del 95 el 63.2% de los casos atendidos en la Casa de Justicia de Ciudad Bolívar fueron para la Fiscalía, contra 8.1% para el Defensor de Familia, 16.2% para la inspección de policía y 0.3% para el Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación. Que el grueso de la demanda era para resolver problemas criminales lo confirma una encuesta realizada en el 96: “en cuanto a las prioridades para la atención de la administración de justicia en la zona, una amplia mayoría de estas personas consideraban que la mayor necesidad era combatir el delito”. Pearson (1998) pág 67

[25] Ver Rubio (1998)

[26] Ver Ecuación 3 en el Anexo

[27] La correlación simple entre el Gini y el NBI es de 0.84, con el indicador de nivel educativo de –0.76 y entre este último y el NBI de –0.79.

[28] Básicamente las 11 ciudades en las cuales se ha aplicado el módulo de victimización de la encuesta de hogares.

[29] Ver Rubio (1996)

[30] Ver, por ejemplo, Rubio (1997) Percepciones Ciudadanas sobre la Justicia, o Santís (1998)

[31] O bien se facilita que esos problemas sean puestos en conocimiento de las autoridades

[32] Ni estadísticamente significativa en el análisis multivariado que se presenta más adelante.

[33] Se utilizó el índice calculado por Planeación Nacional que tiene en cuenta factores como suministro de agua, instalaciones sanitarias, tipo de cocina, materiales de la vivienda, hacinamiento y educación de los miembros del hogar.

[34] Ver Cuéllar (1997)

[35] Ver por ejemplo Lederman et al (1998)

[36] Montenegro y Posada (1995) o Rubio (1996)

[37] En el análisis multivariado que se expondrá más adelante.

[38] Al momento de escribir este informe aún no están disponibles los datos de homicidios a nivel municipal para 1996. Se utilizaron las de 1993.

[39] Coleman (1988) y (1990)

[40] Ver Coleman (1990) o Putnam (1994)

[41] Ver Criminology lo del medio ambiente

[42] A nievl internacional ver, por ejemplo, Lederman et al (1998) y para Colombia, Rubio (1997) CCM

[43] Tal es la visión de, entre otros, Alfredo Molano.

[44] Declaraciones de Gabino en Medina [1996] pág 102

[45] “En toda la zona del despeje ha habido un solo hecho violento con muerte en los últimos dos meses; es decir, en el tiempo que levan los soldados y la fuerza pública alejados de estos parajes, cuando antes la criminalidad, y no sólo guerrillera, era la correspondiente a los altísimos índices de todo el país”. M-A Bastenier (1999) “Negociaciones de pas en Colombia. Entrevista con Andrés Pastrana” El País, Enero 7 de 1999.

[46] Ver por ejemplo los trabajos de Camilo Echandía o, para Medellín, los de la Corporación Región.

[47] Ver Cruz, José Miguel (Coordinador) (1997). "La Violencia en El Salvador en los Noventa". Proyecto Red de Centros de Investigación. BID. Versión Preliminar. San Salvador: Instituto Universitario de Opinión Pública.

[48] Ver Rubio (1996, 1997) CSS JSV

[49] Ver por ejemplo Saiz (1997)

[50] Ver Ecuación 4 en el Anexo.

[51] En los 55 municipios en los cuales se reportaron diligencias previas y ningún sumario en 1996, el número de previos osciló entre 5 y 1800 incidentes pcmh, con un valor promedio de 149.7 casos pcmh.

[52] Y ambién excluyendo de la muestra aquellos para los cuales la relación entre sumarios y previas fue superior a 2.

[53] Ver Ecuación 5 en el Anexo. La ecuación se estimó únicamente para aquellos municipios que registraron una caída en el número de preliminares.

[54] Como no se dispone de información a nivel municipal para la jurisdicción civil en 1995, no fue posible estimar la reducción en las investigaciones previas en función de los cambios en los casos civiles iniciados. La asociación negativa que se obtiene es entre los cambios, porcentuales, en los casos penales entre 1995 y 1996 y los niveles de conflictos civiles en 1996.

[55] Rubio (1996) CSS

[56] Rubio (1997) JSV

[57] Ver las ecuaciones estimadas por Sarmiento et al (1998) en la cual se encuentra una asociación positiva, y estadísticamente significativa, entre estas dos variables.

[58] Despacho de la Agencia EFE. El País, Enero 11 de 1999, pág 3.

[59] El mismo día, y en el mismo periódico, en el que se afirma que los “fiscales” de la guerrilla están investigando “judicialmente” un intento de asesinato se reporta la liberación de una española que trabajaba en una ONG y que fue mantenida encadenada durante su secuestro, por el mismo grupo que está cumpliendo sus labores de investigación criminal, uno de cuyos voceros precisa ante los corresponsales extranjeros que la de los secuestros es “una ley que acordó la Octava Conferencia de las FARC”. El País, Enero 11 de 1999.

[60] “En muchas zonas, los grupos guerrilleros suplen la ausencia manifiesta de las autoridades estatales, delimitando linderos, protegiendo la posesión precaria de los colonos campesinos, dirimiendo los conflictos familiares y vecinales, e imponiendo normas de convivencia social” González (1998). En Rubio (1998) R&C también se encuentran un buen número de citas a la versión de Molano sobre la justicia de la guerrilla.

[61] Ver Ecuación 7 en el Anexo.

[62] Ver Rubio (1997) ICCC1

[63] Tomado de Pearson (1998)

[64] La asociación entre altas tasas de homicidio y presencia de actores armados en estos dos barrios, es una pieza de evidencia adicional en contra del diagnóstico, recurrente en el país, según el cual el conflicto es responsable de un bajo porcentaje de las muertes violentas.

[65] Ver nota en la sección anterior sobre la composición de los casos que llegaron a estas Casas de Justicia.

[66] “en cuanto a las prioridades para la atención de la administración de justicia en la zona, una amplia mayoría de estas personas consideraban que la mayor necesidad era combatir el delito”. Perason (1998) Página 67

[67] Ibid, Página 66

[68] Ibid, Página 34

[69] González (1998) pág 168

[70] Ver Rubio (1996 y 1997)

[71] Santos et al (1995)

[72] Ver Cooter y Rubenfield (1989)

[73] Ver Santos et al (1995)

[74] Rubio (1996) ICCC1

[75] Ver Ecuación 8 en el Anexo

La demanda por justicia en los municipios

LOS ASUNTOS CIVILES