INFORME DE IFINAL NVESTIGACION
por Mauricio Rubio *
Guggenheim Foundation
La incidencia del secuestro en Colombia alcanzó unos niveles muy altos en las últimas décadas. En años recientes Colombia ha sido el país con mayor cantidad de secuestros a nivel mundial. El pico en la tendencia del secuestro se alcanzó en el año 2000, cuando la Policía Nacional de Colombia registró 3706 en el territorio nacional. Esta tendencia descendería levemente en el 2001, con 3041 secuestros registrados. Al igual que otros delitos que han alcanzado tasas exageradas en Colombia, el secuestro se encuentra inmerso en una serie de causas que muchas veces apuntan en direcciones opuestas y confusas. El narcotráfico y todo el ambiente de violencia que generó principalmente a partir de la década de los ochenta, su mano de obra calificada en distintas técnicas delictivas, la amplia participación de la guerrilla en la comisión de secuestros por la demanda de recursos en su confrontación con el Estado, la debilidad por parte de los organismos encargados de prevenir y controlar este delito, la escasa información sobre el tema, la poca atención recibida por parte de la cooperación internacional, y la acción de los grupos paramilitares y de autodefensa, son algunos de los aspectos que parecen haber tenido fuertes implicaciones en la situación de los secuestros en Colombia. El presente documento tiene el propósito de indagar en algunos de estos aspectos, para determinar, en alguna medida, la dirección causal y los posibles vínculos que todos estos fenómenos han tenido con el secuestro. Se utiliza como principal fuente de información estadística la base de datos del Centro de Investigaciones Criminológicas (CIC) de la Dirección Central de Policía Judicial (DIJIN).[1] A pesar de los posibles problemas que estos datos puedan tener a causa del subregistro que afecta el delito del secuestro, la información proporcionada por la DIJIN resulta ser una de las de mejor calidad gracias a esfuerzos de consolidación, procesamiento y depuración adelantados en los últimos años adelantados por esta entidad. Al margen del subregistro, un hecho resulta evidente: el problema del secuestro, muy probablemente, es de unas dimensiones mucho mayores a las que se pueden inferir de los registros estadísticos.
El presente documento se divide en ocho partes. En la primera parte se exponen algunas explicaciones que se han propuesto para la alta cantidad de secuestros registrados en Colombia. En la segunda parte se examina la voluntad política que los gobiernos nacionales de turno han manifestado, durante las últimas décadas, en el propósito de prevenir y controlar el secuestro. Se encuentra que, aunque la cantidad de secuestros registrada en Colombia ha sido alta, alcanzando tasas exageradas como la del 2000, este no ha aparecido como un verdaderamente problema prioritario en las administraciones nacionales. Solamente hasta mediados de la década de los noventa se establecieron algunos lineamientos para comprometer la totalidad de los organismos judiciales en la prevención y control de este delito. A pesar de dichos lineamientos, resulta tardía la creación un fondo para financiar las actividades y estrategias estatales antisecuestro.
En la tercera parte se examinan algunos de los esfuerzos legislativos más drástico que ha adoptado el Estado colombiano, con el propósito de persuadir a los secuestradores. Este examen se adelanta con el propósito de determinar la efectividad de dichas medidas en la prevención y control del secuestro. Se encuentra que, aunque constantemente se han impulsado iniciativas para elevar el nivel de las sanciones penales, no se han tomado las medidas necesarias para aumentar la probabilidad de aplicar efectivamente dichas sanciones. Algunas medidas que han mejorado la capacidad investigativa y sancionatoria en el ámbito del secuestro, han sido adoptadas relativamente tarde. En la cuarta parte se examina la posible incidencia de los diálogos de paz adelantados entre el Estado colombiano y algunos grupos guerrilleros, y el comportamiento del secuestro. Entre los efectos más relevantes de los diálogos y procesos de paz, se encuentra que la desmilitarización de la zona de distensión en que se adelantaron los diálogos entre el gobierno nacional y las FARC durante la administración del Presidente Pastrana, pudo haber aumentado notablemente la capacidad operativa militar de este grupo secuestrador. Es muy probable que gran parte de la alta cantidad de secuestros registrados en el periodo 2000 – 2002 esté directamente relacionado con la desmilitarización de la zona de distensión pues se tienen noticias de que desde allí se diseñaron y ordenaron secuestros, y se ocultaron secuestrados. De hecho, se encuentra que durante este periodo, no solamente las FAR aumentaron la cantidad de secuestros ejecutados, sino que también el ELN registró en varias ocasiones mayor cantidad de secuestros que las FARC. En la quinta parte examina la dinámica de los secuestros masivos y las pescas milagrosas, así como los factores que permitieron el auge de estos tipos de secuestro. Se encuentra que, si bien algunas operaciones de asalto en las que se ejecutaron secuestros masivos por parte de las FARC fueron tuvieron un alto nivel de planeación y dejaron en evidencia una elevada capacidad operativa, los retenes ilegales y otras operaciones adelantadas por el ELN para ejecutar secuestros masivos fueron mucho menos sofisticadas, con poca planeación y, en esta medida, menos rentables que los secuestros tradicionales.
En la sexta parte se examina el tratamiento que ha recibido el problema del secuestro en el Plan Colombia y otras ayudas recientes recibidas del gobierno de Estados Unidos. Se encuentra que, específicamente en el Plan Colombia, el secuestro no recibe un especial tratamiento y, en esta medida, el presupuesto destinado a proyectos relacionados con estrategias antisecuestro ha sido relativamente bajo. También se encuentra que en el planteamiento original del Plan Colombia, se pretende contrarrestar el secuestro mediante la generación de conciencia social para aumentar el nivel de presión por parte de la sociedad civil hacia las organizaciones que ejecutan secuestros. La mayor parte del Plan Colombia ha estado orientado al fortalecimiento de estrategias antinarcóticos y solamente hasta el 2002 se comenzó a tramitar una partida presupuestal destinada únicamente a estrategias orientadas a prevenir y controlar el secuestro. En la séptima parte se examinan las posibles relaciones entre el secuestro y la aparición y auge de los grupos paramilitares y de autodefensa. En sus orígenes, estos grupos constantemente señalaban que uno de sus principales propósitos era proteger a la población indefensa, de las acciones de la guerrilla, principalmente del secuestro. No obstante, se hace necesario examinar si este propósito en alguna medida fue real y se ha mantenido constante a lo largo de, sobretodo, la década de los noventa, cuando la expansión de los grupos paramilitares y de autodefensa logró su punto más alto en el territorio colombiano. En esta sección se examina la cantidad de secuestros registrados en los departamentos con alta presencia paramilitar. En la octava parte se presentan algunas conclusiones.
1. Algunas explicaciones al comportamiento del secuestro en Colombia
La presente sección tiene el propósito de revisar algunas explicaciones propuestas para las altas tasas de secuestro en Colombia. En la presente sección no se hace una reconstrucción histórica de la evolución del secuestro, pues este será el tema de algunas de las siguientes secciones. La debilidad institucional y la incapacidad del Estado para garantizar las libertades y los derechos básicos aparecen recurrentemente como las principales causas de la alta incidencia en la comisión de secuestros. Estos aspectos se interpretan a la luz del marco conceptual de las elecciones racionales de la teoría económica del crimen. De esta manera, se asegura que en Colombia la práctica es un delito rentable pues gracias a la impunidad e incapacidad del Estado para perseguir y castigar a los secuestradores, los costos de este delito son mínimos. La presente sección se divide en dos partes. En la primera parte se exponen algunas propuestas para explicar la alta comisión de secuestros en Colombia. En la segunda parte se presentan algunas conclusiones.
1.1. Debilidad institucional frente a la violencia generalizada, impunidad y otras explicaciones
De una manera esquemática, en 1988 el Coronel Carlos Alberto Pulido aseguraba que las causas explicativas para el secuestro eran, por lo general, una combinación de factores sociales, económicos, políticos y subversivos.[2] Entre la causas sociales, el Coronel Pulido señala: (i) las causas personales que se refieren a la ausencia de principios, el fácil enriquecimiento del delincuente, la apatía por el trabajo, el bajo nivel de instrucción, la influencia del medio, la existencia de salarios bajos, la ostentación de quienes gozan de grandes fortunas, la apatía de las presuntas víctimas, la confianza por parte de las personas secuestrables, la insensibilidad social de los adinerados, el desconocimiento del modus operandi del secuestrador, la atracción de una aventura y el deseo de venganza; y las causas colectivas, que se refieren a la explosión demográfica, el aumento en el costo de la vida, la falta de empleo, la debilidad en la aplicación de las leyes y la indiferencia ciudadana.[3] Pulido también propuso causas políticas, en el sentido en que el secuestro sirve como campaña de desprestigio de las autoridades, para crear en el exterior una imagen de inseguridad, como sistema de lucha o como medio para presionar la libertad de los presos políticos.[4] Entre las causas económicas se encuentra la inequitativa distribución de la riqueza, las deficiencias en la remuneración salarial, la poca existencia de medios de contratación, el incremento de la industria técnica y mecánica y el desplazamiento de la mano de obra.[5] Entre las causas subversivas que explican el secuestro se encuentra el hecho de que sirve de manera para financiar los grupos subversivos, sirve para llamar la atención pública, para desalentar la inversión extranjera y para demostrar poderío y debilidad de las Fuerzas Armadas.[6]
Por esta misma época, en el estudio Criminología del Secuestro, publicado en 1987, se aseguraba que la ausencia de las siguientes medidas era causa para la comisión de secuestros: (i) una reforma del cuerpo de policía judicial, (ii) una dotación adecuada a los organismos de seguridad, (iii) una mayor capacitación de jueces y policías, (iv) una masificación de campañas para contar con la colaboración de la ciudadanía, (v) castigos más severos, (vi) mejorar la dotación de los juzgados especializados, (vii) aumentar la seguridad par los jueces e investigadores y (viii) otorgar recompensas para los testigos e informantes.[7] Otros estudios adelantados durantes finales de la década de los ochenta aseguraban que la legislación en materia de secuestro era incoherente y no permitía observar regularidad alguna, tal vez, por falta de una política criminal al respecto. De esta manera, se señalaba que la legislación había variado hasta esa época como resultado a circunstancias puntuales. Esta incoherencia legislativa, sumada a los problemas sociales del país, facilitó la aparición del secuestro.[8] Llama la atención el hecho de que en una tesis titulada Investigaciones criminológicas, presentada en 1987 en la Universidad Militar Nueva Granada, se señalaban estos aspectos y, en el ámbito de la aplicación de penas, se señalaba la necesidad de construir una cárcel de máxima seguridad para recluir a los secuestradores. Esta recomendación continuaría siendo analizada 10 años después por el Programa Presidencial para la Defensa de la Liberación Personal. En general, ya hacia finales de la década de los ochenta se reconocía que mientras no se aplicaran castigos severos, de manera efectiva, el secuestro podría seguir aumentando.[9] Como se verá más adelante, la rentabilidad del secuestro en ausencia de castigos efectivos, continuó siendo la explicación más recurrente durante la siguiente década.
También se ha llegado a asegurar que los secuestros, que no son otra manifestación del ambiente generalizado de violencia, tienen sus orígenes en la conquista. El General Isaías Trujillo, en el seminario internacional de Violencia, Secuestro y Terrorismo, aseguraba el secuestro y la violencia en Colombia tuvieron se remonta al hecho de que “una sociedad que llevaba ocho siglos en guerra (…) en el sur de España, se vino a hacer la conquista y era lo único que ellos sabían hacer y las guerras que tenían allá las trasladaron aquí.”[10] Con respecto a la tendencia registrada en los casos de secuestros en la década de los noventa, el General Trujillo reconocía como característica importante la dinámica de “venta”. Esta dinámica facilitó el aumento exagerado de secuestros durante la década de los noventa, pues con esto los grupos guerrilleros pueden contratar este tipo de acciones.[11] De esta manera, el aumento en la capacidad técnica de la delincuencia, sumada a aspectos como la impunidad, la falta de solidaridad ciudadana y la ausencia de colaboración con las autoridades, son factores que han causado la alta comisión de este delito.[12] No obstante, en opinión del General Trujillo, el desempleo, el afán de enriquecimiento fácil y las grandes migraciones de mano de obra calificada en técnicas delictivas, como la proveniente del narcotráfico, “desembocaron en la actividad del secuestro”[13]. Así, el aumento del narcotráfico y la generación de distintos grupos con mano de obra especializada en ejecutar diversos delitos, ha tenido una influencia directa en el aumento de los secuestros. El conocimiento acumulado por organizaciones al servicio del narcotráfico, les permite contar con las capacidades necesarias para ejecutar secuestros.[14] Además, el hecho de que aumente los controles y la persecución a los narcotraficantes, se hace necesario para estos grupos especializados incurrir en actividades alternas: “esas bandas pueden prestar sus servicios, incluso de secuestro, para otras organizaciones o bien desarrollan en forma independiente acciones en el campo de este delito”[15].
Así, una de las explicaciones más frecuentes para el aumento en la cantidad de secuestros es la debilidad institucional frente a un ambiente de violencia generalizada como el que se observa en Colombia. Al respecto, Pécaut distingue entre dos tipos de violencia: (i) una violencia de aspectos parciales que crea en la población una sensación de inseguridad y (ii) una violencia generalizada que, gracias a formas extremas de represión, afecta la mayoría de sectores de la población.[16] Mientras una gran cantidad de países sufren al menos el primer tipo de violencia, desde la década de los ochenta, Colombia ha sufrido el segundo tipo y, con esto, ha incrementado el nivel de inseguridad de manera generalizada. En este caso, la sensación de inseguridad se corresponde con la realidad. Aunque es posible que esta violencia esté ligada a una crisis de legitimación política, al menos en sus orígenes, no se puede asegurar que esta causa atraviesa todos los sectores de la sociedad y que, por lo tanto, la creciente tendencia de prácticas violentas se debe únicamente a motivos políticos.
Pécaut señala que en Colombia las manifestaciones de violencia generalizada, entre las que se encuentra el secuestro, están influenciadas por la ausencia de invocaciones a un Estado fuerte o autoritario: “la idea de régimen autoritario no figura en el imaginario colombiano, siendo Colombia un país que casi siempre rehuyó tal forma de régimen a lo largo de su siglo”[17]. La ausencia de un Estado fuerte se puede percibir en la constante recurrencia al diálogo en el caso colombiano: “Contrariamente a lo que sucede en el Brasil, los abusos cometidos por los militares o por la policía no son objetos de aplausos de amplios sectores de la opinión y no hay respaldo para el restablecimiento de la pena de muerte”[18].
Esta constante alusión al diálogo permite pensar que Colombia es un país de democracia legitimada. En este escenario aparente, que se quiso consolidar con la constitución de 1991, el acelerado proceso de desinstitucionalización, el aumento de fallas en el aparato judicial y el incremento de poderío de los paramilitares hacen que el discurso de la democracia en Colombia adquiera un “aspecto de un caparazón vació”[19]. En este orden de ideas, Pécaut advierte el riesgo de que las constantes invocaciones a la defensa de los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario constituyan un sistema de códigos éticos y jurídicos poco relacionados con la realidad de las crisis política y violenta de la nación. Puede pensarse que el tema de la defensa de los derechos humanos se ha convertido en un tema políticamente correcto, pero poco coherente con la situación de violencia generalizada del país. Esta coherencia es mínima si se observa el comportamiento del secuestro.
Por otra parte, se ha asegurado que en Colombia no se percibe una clara unidad simbólica en el Estado: “la fragmentación del territorio y la sustracción de varias zonas a la autoridad del Estado, el regionalismo de las clientelas políticas, la discreción de sectores como los militares o los intelectuales, […] son suficientes para entender que la imagen de la nación haya sido tan vaga durante mucho tiempo.”[20] Esta es pues otra manifestación de la precariedad del Estado en lo que se refiere a la autoridad y al desempeño de sus funciones tradicionales, como el mantenimiento de la paz política, el control del territorio y el control de la administración de justicia. Acorde a esta precariedad, la población responde con una total desconfianza y falta de credibilidad en las instituciones. Esta falta de confianza configura un círculo vicioso, de manera que a la mayor precariedad institucional se responde con desconfianza y esta, a su vez, hace que las instituciones funcionen torpemente. Así pues, las percepciones sobre el funcionamiento de la justicia permiten observar una falta de confianza en su funcionamiento. Esto puede interpretarse como el resultado de la fragmentación del poder de la administración de justicia en distintas regiones del país.
Según Pecaut, a las complicaciones generadas por la falta de confianza en las instituciones y por su percepción de debilidad, se agrega la tendencia política, también presente en la población, a solucionar los problemas mediante transacciones informales, opuestas a la aplicación de reglas formales. Es común, generalizado y casi aceptado el rompimiento de pactos y la resolución de conflictos por fuera de la institucionalidad.[21] Así, en el camino de las fallas institucionales y de la incapacidad para la administración de justicia, Colombia pasa de ser un país democrático y libre, a ser un país en el cual se restringe el libre ejercicio de la libertad. Aunque el conflicto armado nacional haya sido de larga duración, el impacto negativo sobre el libre ejercicio de la libertad y la democracia es relativamente reciente. Según Rancel, estas restricciones se han hecho evidentes gracias a que el Estado manifiesta una “casi absoluta incapacidad para brindar seguridad a los ciudadanos, administrar justicia y contener las diversas modalidades de grupos armados ilegales”[22]. De esta manera, se da una limitación extrema de la libertad de movilidad en el territorio nacional, así como de la libertad de residencia y asociación. En este proceso de deterioro, las guerrillas colombianas han sido participantes activos, al punto de que en 1.998 se podían considerar como una de las organizaciones que ejecutaba mayor número de secuestros con fines económicos, en el mundo.[23] Según Camacho y Guzmán, el hecho de que los grupos guerrilleros sean los principales ejecutores de secuestros permite pensar que los orígenes de esta actividad están asociados a la confrontación política en el ambiente rural.[24]
Ahora bien, se ha acudido al marco conceptual económico para explicar por qué los grupos guerrilleros han participado activamente en los secuestros sucedidos en Colombia. La respuesta más recurrente es que, básicamente, les resulta rentable. En este marco conceptual el crimen se considera como una “externalidad” que resulta cuando el incremento de la criminalidad desborda el aparato de justicia[25]. En este caso, disminuye la probabilidad de que se sancione de manera efectiva a quien viola la ley; con esto, disminuye el costo de cometer un delito.[26] Al igual que en otros crímenes, se supone que los actores que ejecutan secuestros calculan las ventajas y desventajas de sus actos y deciden que los costos por cometer secuestros son muy bajos.[27] Así, se asegura que las debilidades en la justicia se manifiestan en la baja probabilidad de que, quien incurre en la comisión de un secuestro, sea capturado y posteriormente condenado de manera efectiva. Según Echandía, para 1999 la eventualidad de ser capturado y castigado contaba con tan solo un 2% de probabilidad: “Los aterradores niveles de impunidad que rodean este delito se convierten de manera clara, en un factor decisivo que estimula a sus acciones autores. Estos sopesan de manera conciente la obtención de cuantiosos beneficios económicos frente al mínimo costos que en Colombia representa infringir la ley mediante el secuestro”[28]. En la medida en que el Estado no manifieste una verdadera capacidad disuasiva, los secuestradores no abandonarán esta práctica.[29]
Por otra parte, aunque los grupos paramilitares no tienen una alta incidencia en las tasas de secuestro, sí generan un clima de total inestabilidad institucional y debilidad estatal, que facilita la acción de cualquier grupo armado ilegal que desee ejecutar secuestros. La población, en muchas zonas del país, debe aceptar las reglas impuestas por los grupos ilegales que se encuentran en su zona. Cada grupo ilegal, según la región del país, constituye la instauración de poderes por la vía del hecho y, en esta instauración, el Estado aporta su ausencia. Esto ha facilitado la privatización de la seguridad y la justicia, y el recaudo de tributos cuyo incumplimiento de pago está sujeto a sanciones como la privación de la libertad.[30] En este orden de ideas, no parece una coincidencia el hecho de que en la década de 1960, cuando comienza el registro de casos de secuestro por parte de la policía nacional, se consoliden grupos insurgentes como las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército de Liberación Popular.[31] Esto permite establecer una relación entre la aparición de grupos subversivos, la imposición de fuerzas paraestatales en distintas regiones del país y la ejecución de secuestros.
El primer grupo en incursionar masivamente en esta actividad delictiva fue las FARC, mientras que el ELN comenzó esta práctica de manera relativamente tardía.[32] Aunque las FARC fueron el primer grupo en acudir al uso del secuestro de manera frecuente, al parecer, los verdaderos pioneros en el desarrollo del secuestro especializado, en la década de 1970, fue el grupo insurgente M-19.[33] Con respecto a los secuestros realizados por este grupo, es necesario resaltar su capacidad de ejecución urbana, contraria a la mayor parte de secuestros que se realizaban previamente, los cuales se caracterizaban por ser rurales.[34] Los secuestros ejecutados en el nivel urbano requieren mayor planeación estratégica y labor de inteligencia, pues las rutas y posibilidades de escape son mucho menores que en áreas rurales; de igual manera, la mayor concentración de fuerza publica en la ciudad, genera una capacidad de respuesta más alta y, por lo tanto, un menor rango de operación para el grupo que realiza el secuestro.
Así, como lo señalan Ceballos y Martín, la debilidad estatal se presenta en medio de un ambiente de rápidos cambios estructurales. El aumento de la actividad de grupos guerrilleros y el rápido auge de la economía narcotraficante en las últimas décadas, en ausencia de control estatal, permitieron la aparición de una gran variedad de prácticas violentas y “lo que estos problemas tuvieron en común fue la pobre actuación institucional, expresada en términos de altos niveles de impunidad así como unas agencias frecuentemente corruptas e ineficientes”[35]. En la ciudad, esta tendencia permitió la proliferación de grupos militantes financiados por la guerrilla y de escuadrones financiados por los carteles; de esta manera se facilitó la aparición de pandillas autónomas que tenían la posibilidad de actuar como contratistas para toda clase de actores y en la consecución de distintos objetivos; por otra parte, en el ámbito rural, los grupos guerrilleros ampliaron su rango territorial de acción al punto de dominar la administración de justicia, el comercio y el transporte en diversas regiones del territorio nacional.[36] Así, una gran cantidad de zonas nacionales quedaron a merced de las decisiones administrativas de la guerrilla y de su autorización de movilidad. Es claro que en muchas regiones del país la libertad de movilidad está completamente restringida por el peligro inminente a ser objeto de secuestro, de extorsión, de retenciones temporales o de una ejecución masiva por parte de cualquiera grupo ilegal armado. Al respecto, es importante anotar que para enfrentar esta situación no ha sido suficiente que cada grupo armado desarrolle su propio código de guerra, pues, según Rangel, “dejan siempre la puerta abierta para calificar a las personas como colaboradoras directas o indirectas de sus enemigos para, en consecuencia, hacerlas blancos de sus actos violentos”[37].
En general, la mayoría de investigaciones ha encontrado que la ejecución de secuestros en Colombia está muy asociada a estructuras delictivas organizadas, como las guerrillas, el narcotráfico, los grupos paramilitares y otros grupos de seguridad privada.[38] Como lo señala Echandía, estos grupos de criminalidad organizada acuden al secuestro porque son concientes de la efectividad de este delito en la consecución de sus objetivos financieros y económicos. Si a esto se le suma la debilidad por parte del Estado para castigar la comisión de secuestros, se encuentra que estos grupos cuentan con un mecanismo efectivo para acceder a sus propósitos, a un costo mínimo.[39] De esta manera, se ha concluido que una de las principales características del secuestro en Colombia consiste en la aparición de grupos y organizaciones especializadas en ejecutar este delito de manera constante, como actividad económica.[40] Parece haber consenso en que dichas organizaciones han adquirido niveles de preparación y organización que no sólo les permite utilizar el secuestro como una fuente segura de financiación, sino que “ha generado agrupaciones altamente especializadas que son capaces de ofrecer su know how a clientes potenciales con fines variados”.[41] EN muchos casos, la guerrilla no debe ejecutar la retención ni cuidar la víctima, sino que estas funciones están a cargo de una banda contratada,[42] que cuenta con la capacidad técnica y la infraestructura necesaria para dichas tareas. De esta manera, para finales de la década de los noventa, el gobierno nacional reconocía a través de su Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal que “alrededor del secuestro ha aparecido toda una actividad de transacciones y un mercado que soporta redes de empresas, grupos y actores que se articulan en un proceso que deja inmensas utilidades”[43].
Según Echandía, la guerrilla ha acudido al secuestro con el propósito de fortalecer sus finanzas, a la vez que puede lograr efectos propagandísticos con altos niveles de intimidación, principalmente en las administraciones locales.[44] Ceballos y Martin también señalan que el secuestro ha servido como medio de coacción sobre los funcionarios públicos.[45]
Ya en 1988 se reconocía que el secuestro, además de servir a la consecución de recursos financieros, también servía a quienes los ejecutan para generar un fuerte efecto intimidatorio en la población.[46] La rentabilidad de este delito se manifiesta en el hecho de que los ingresos por concepto de secuestro representan la segunda fuente de recursos para las FARC y el ELN.[47] Además, la comisión de secuestros le permite a estos grupos abrir paso para el cobro regular de extorsiones o “vacunas” a ganaderos, agricultores, comerciantes, empresarios y contratistas.[48] Por otra parte, los efectos intimidatorios se manifiestan en el hecho de que, por ejemplo, los secuestros políticos registrados en 1997 tuvieron el firme propósito de sabotear las elecciones de alcaldes, gobernadores y concejales realizadas en octubre de ese año.[49] Restrepo, Sánchez y Martínez también señalan que el auge del secuestro en los últimos años se debe a la aparición del secuestro extorsivo político, mediante el cual se busca sabotear los procesos electorales y generar presión ante el gobierno.[50]
Barrera encuentra que los actos de las FARC y el ELN están positivamente correlacionados y son estadísticamente significativos en el comportamiento los crímenes relacionados con narcotráfico, homicidios, secuestros y asaltos bancarios. En general, según Amnistía Internacional, las FARC y el ELN son culpables de un alto número de violaciones al Derecho Internacional Humanitario.[51] Aunque se encuentra que los actos de los grupos paramilitares también están correlacionados con el comportamiento del secuestro y los crímenes relacionados con narcóticos, dicha correlación no es tan alta como la que se encuentra para los grupos guerrilleros.[52] De esta manera, los orígenes y causas del secuestro están estrechamente relacionados con la actividad de los grupos subversivos, sus intereses y sus propósitos militares y políticos.
También se ha sugerido, desde la sociología estructuralista, siguiendo a Merton, que en Colombia hay una ruptura en la coherencia entre la estructura cultural y la estructura social. De esta manera, hay una separación entre los valores y los objetivos culturales, por una parte, y las capacidades de los individuos para actuar de acuerdo a dichos.[53] Esto quiere decir que la contraposición entre la conducta y los valores culturales, utilizada para explicar otros de crímenes, también ha servido para explicar la alta incidencia del secuestro. En general, se ha asegurado que la situación de secuestro está causada por un profundo estado de anomia, pues en Colombia hay unas condiciones favorables para “acceder a la realización de acciones ilegales que contradicen las normas”[54]. Esta situación no implica, necesariamente, acciones irracionales y, por tal motivo, el secuestro en Colombia se convierte en una acción racional que, como ya se mostró, puede ser explicada en términos económicos.[55] En general, se ha asegurado que Colombia constituye un escenario favorable para la aparición de actividades ilegales, en parte, por las dificultades para la realización de los objetivos culturales.[56]
De esta manera, se ha señalado que las organizaciones dedicadas a cometer secuestros en Colombia alcanzan un nivel de profesionalismo sin precedentes. Por una parte, se encuentran aquellas organizaciones complejas, como los grupos guerrilleros, en los que hay una clara división y diferenciación de las labores requeridas para ejecutar un secuestro. En este caso, las personas dedicadas a las labores de inteligencia no son necesariamente las mismas que participan en la acción de captura y estos, a su vez, no son los mismos encargados de vigilar al retenido.[57] De igual manera, se ha asegurado que estas mismas organizaciones cuentan con personas encargadas de adelantar, de manera exitosa, la etapa de negociación, así como personas que deben hacer investigaciones y contactos en el sector financiero. Por otra parte, se señala la existencia de otro tipo de organización en el que los integrantes son más cercanos entre sí y actúan con un alto compromiso mutuo.[58] Por último, se señala la acción de algunas bandas y grupos menos especializados, con menor división de funciones, que tienden a ser más fácilmente interceptadas por la fuerza pública.[59] En la publicación titulada El secuestro en Colombia, el Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Persona hace una buena aproximación al tipo de tecnología en las labores de inteligencia, flujo de información y las demás acciones desarrolladas gracias a un alto nivel de especialización de los grupos secuestradores.[60]
Por otra parte, se encuentra que la correlación entre los actos de las FARC y la ocurrencia de secuestros y homicidios ha aumentado a través del tiempo en lo relacionado con secuestros y homicidios, de manera que el uso del secuestrado ha variado según los intereses de los grupos guerrilleros. Barrera encuentra que la captura de criminales tiene efectos asimétricos en cuanto a la cantidad de secuestros que se registren en el municipio donde se realizan las capturas.[61] También se ha encontrado que en municipios con baja cantidad de secuestros la captura tiene un efecto positivo, mientras que el efecto es casi imperceptible en municipios con altas cantidad de secuestros.[62] Por lo general, los lugares con altas tasas de secuestro se encuentran en dominio territorial de algún grupo armado y, por este motivo, los efectos sobre sus acciones, vía capturas de secuestradores, tienen poco poder persuasivo.[63]
Ahora bien, para 1998, Ortiz resaltaba la participación de la delincuencia común como estadísticamente más importante que todas las organizaciones guerrilleras juntas, en el periodo 1982 – 1997.[64] Según los datos analizados por Ortiz, la delincuencia común tuvo una participación del 55% frente a un 42% de las organizaciones guerrilleras.[65] Este autor señala que, a pesar de la relevancia estadística de los actos de la delincuencia común, no se diseñaron instrumentos orientados a contenerla de manera efectiva.[66] Ortiz también asegura que, en algunos casos, la delincuencia común replica la “escalada de secuestro” iniciada por la guerrilla; mientras que en otros casos es la guerrilla la encargada de replicar las acciones iniciadas por la delincuencia común.[67]
Los desaciertos legislativos son otra causa a la que se ha atribuido el comportamiento del secuestro. Se ha señalado que la mayoría de medidas legislativas adoptadas para contrarrestar el secuestro durante la década de los noventa no fueron efectivas. A pesar de que aumentó el nivel de las penas previstas para este delito, no aumentó la probabilidad para aplicar efectivamente estas penas. Barrera identifica dos momentos de aumento drástico de las penas: (i) en 1993[68] cuando el nivel de las penas prácticamente dobló su nivel original y (ii) a partir del 2000, momento desde el cual los niveles de las penas han estado aumentando levemente. Si bien estos aumentos en las penas no tuvieron efectos en la cantidad de secuestros realizados, sí se observa cierto efecto sobre el tipo de secuestros. Mientras en el robo y el homicidio no hay influencia causada por las reformas legales, en el secuestro, los ataques terroristas y los crímenes relacionados con narcotráfico sí se observa una modificación en el tipo de actos ejecutados, como resultado de las reformas legislativas. Así, se pueden encontrar variaciones en las técnicas utilizadas, pero no disminución drástica en la cantidad de ejecuciones de secuestro. Esto no quiere decir que el Estado haya mantenido, en la mayoría de los casos una notable anticipación al comportamiento del crimen; de hecho, al parecer, la innovación ha estado a cargo de los grupos armados; “en otras palabras, la ley ha cambiado, en la medida en que el crimen es más prevalerte”[69].
En este mismo orden de ideas, según Francisco Santos, hasta 1997 la legislación para combatir el secuestro había sido bastante inefectiva. A su vez, esta ineficiencia obedeció a la falta de interés por parte de las tres ramas del poder público.[70] Santos, ha señalado que la declaración de inexequibilidad de algunos los artículos de la Ley 40 de 1993, tendientes a atacar la capacidad de lucro de los secuestradores, disminuyó la probabilidad de que los grupos secuestradores renunciaran a este delito como fuente de financiación.[71] Este aspecto será ampliado en el desarrollo del presente documento.
Ahora bien, de la debilidad institucional no se puede concluir una falta de iniciativas para disminuir los niveles de violencia por parte de los gobiernos. Según Ceballos y Martín, en Colombia se han formulado reformas institucionales y negociaciones de paz que, aunque no han tenido los efectos esperados, han alterado el curso de la crisis y las acciones de sus actores.[72] En medio de estos intentos de negociación, que comenzaron durante el periodo del presidente Betancourt a mediados de la década de 1980, se observa un fortalecimiento de la capacidad militar y operativa de los grupos guerrilleros. Así pues, se estima que en la década de 1980 la cantidad de secuestros realizados creció cerca de un 438% con respecto a la cantidad de secuestros realizados en la década de 1970.[73] De esta manera, se puede observar el siguiente comportamiento: fortalecimiento por parte del grupo alzado en armas, mientras se adelanta un diálogo y la fuerza pública disminuye su capacidad de prevención y acción. Por otra parte, se ha encontrado que la ejecución masiva de secuestros por parte de la guerrilla está relacionada con la incursión de estros grupos a actividades de narcotráfico.[74] Esto permite pensar que, junto a los delitos de narcotráfico, el secuestro representa un mecanismo de financiación para las actividades de estos grupos.
Hacía la década de 1990 el aumento de secuestros y las masacres constituyó uno de los principales mecanismos que permitió a la guerrilla mantener su fortaleza militar en un ambiente de constantes confrontaciones entre los propios grupos guerrilleros y entre ellos con grupos paramilitares y de autodefensas. Estas confrontaciones por el dominio territorial y por las administraciones locales han demandado una alta cantidad de recursos que cada actor pudo encontrar en el narcotráfico, el secuestro, el chantaje y la extorsión a empresas multinacionales y trabajadores relacionados con la explotación de petróleo, carbón, esmeralda, y otros productos minerales; de hecho, se estima que en la década de 1990 la guerrilla obtuvo cerca de 140 millones de dólares al año, provenientes de secuestros y extorsiones realizadas a empresarios y trabajadores del sector petrolífero.[75] Esta cifra puede comparase con la que se estima proveniente de las actividades relacionadas con narcotráfico, que es de entre 200 y 500 millones de dólares al año. Así, según algunos análisis, se sugiere que incluso desde la década de 1960 la incursión en el secuestro se dio por motivos económicos. En este orden de ideas, se ha sugerido que desde 1966 el objetivo del secuestro ya era de índole económico, en el marco del conflicto armado. La subversión requería para financiarse recursos diferentes a los que entregaba voluntariamente la población civil. Por ejemplo, la comisión financiera nacional (creada por la conferencia constitutiva de la FARC en 1966) aprobó recurrir a otras fuentes para financiar la lucha revolucionaria, entre ellas el secuestro.[76] De igual manera, en las décadas siguientes, la guerrilla comenzó a acudir al narcotráfico también como fuente de financiamiento. Este hecho se confirma con el incremento de los casos de plagio en las zonas donde tenían injerencia los 6 destacamentos guerrilleros de la FARC que hacían parte de la conferencia.[77]
En otros casos se ha asegurado que el afán de recursos, y el uso del secuestro para suplir este requerimiento, solo se hizo evidente a partir de la década de los ochenta. De esta manera, se ha señalado que en su afán por buscar financiación para su confrontación durante la década de los ochenta, la guerrilla restó importancia a sus principios morales e ideológicos, por lo cual adoptó el secuestro como fuente de financiamiento.[78] Ya sea desde la década de los sesenta o desde la década de los ochenta, parece recurrente la idea de que el uso del secuestro estuvo estrechamente ligado al conflicto armado.[79] De igual manera, se ha encontrado relación entre la intensificación del conflicto en la década de los ochenta y el aumento en la comisión de secuestros durante esta época.[80]
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que las presiones violentas, ejercidas sobre las empresas de explotación de petróleo, se han adelantado por parte de los grupos guerrilleros sin discriminar entre empresas extranjeras o nacionales; así, la guerrilla ha convertido en objetivo a los empresarios y trabajadores de empresas extranjeras y a los de ECOPETROL.[81] Esto permite cuestionar una idea generalmente usada por la guerrilla para justificar sus acciones: “las operaciones extranjeras son ilegítimas e imperialistas”[82]. En Arauca, las acciones de estos dos grupos subversivos son coherentes con su búsqueda de medios de financiación pues, aunque han argumentado que sus prácticas están orientadas a rechazar la explotación de petróleo, es evidente el beneficio económico que han obtenido. De esta manera, quedan en entredicho las intenciones políticas que pueden justificar los ataques a la infraestructura de este sector, así como los secuestros realizados a trabajadores. Ahora bien, aunque parece que la mayoría de secuestros son realizados con fines económicos, los grupos guerrilleros continúan apelando a motivos políticos; por ejemplo, en el año 2000, el ELN declaró que frente a la poca seriedad del gobierno en lo relacionado con las estrategias de paz, se ejecutaría una escalada compuesta por secuestros a personajes de alto perfil y ataques a las torres de energía.[83]
En general, se ha asegurado que, en primer lugar, la aceleración del registro de secuestros en las décadas de los ochenta y los noventa estuvo vinculada al crecimiento de los grupos guerrilleros.[84] En la medida en que los grupos guerrilleros ampliaron sus frentes y su cobertura geográfica durante estas dos décadas, pudieron aumentar su capacidad para ejecutar este tipo de delitos e, incluso, cometer secuestros colectivos y pescas milagrosas.[85] También, aceptándose la alta incidencia de las acciones de la guerrilla, se ha argumentado que el final de la guerra fría trajo consigo la necesidad de fortalecer la presencia de los grupos guerrilleros. Sin un fuerte apoyo internacional, los grupos guerrilleros tuvieron que buscar distintos mecanismos para ampliar su posicionamiento, su fortalecimiento militar y, con esto, su capacidad de acción: “la decisión de expansión y las carencias de apoyo desde el extranjero, estimulan una atención más intensa en el secuestro como fuente de financiación”.[86]
Otra explicación propuesta para el salto en el registro de secuestros durante la década de los ochenta es el aumento del desempleo. En este orden de ideas, se considera la posibilidad de que el desplazamiento en la zonas rurales, el aumento de hacinamiento en las periferias de la ciudad y la necesidad de acceder a recursos por cualquier medio pueden llevar a la creación de grupos delincuenciales que han encontrado en el secuestro una fuente sostenida de ingresos.[87] Por último, en opinión del Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal, la total ausencia de información sobre la dinámica del delito ha facilitado la aparición y comisión exagerada del mismo.[88] Tampoco existen estudios a profundidad sobre los autores de los secuestros. La ausencia de perfiles psicológicos útiles para identificar las características del autor de un secuestro, o las particularidades de su organización, no permiten formular estrategias certeras para la prevención y control de este delito.[89]
Ahora bien, se ha señalado algunas fallas en la política criminal, fundamentalmente en dos aspectos: aquellos de origen legal y aquellos de origen procedimiental.[90] Se ha señalado que para 1999 no existían normas que regularan los aspectos de inteligencia, ni la producción e incorporación válida de las pruebas generadas a partir de las operaciones de inteligencia. Esto quiere decir que no se contaba con un marco legal que permitiera incorporar a un proceso, de manera válida y legítima, las pruebas que se originaran en las labores de inteligencia.[91] También se ha señalado cierta disparidad entre los criterios legales y jurisprudenciales, lo que posibilita vaguedades que originan campos interpretativos muy amplios al momento de sancionar el secuestro. En cuanto a las fallas de origen procedimiental, es decir, los elementos relacionados con la valoración de las pruebas y la manera de que éstas pueden ser útiles en los procesos, en 1999 se encontraba una marcada posibilidad de diferencias en los criterios expuestos por fiscales y jueces.[92] La falta de una recolección y concentración de los pronunciamientos judiciales sobre secuestros, que permitiera la formulación de un único cuerpo interpretativo útil a los funcionarios judiciales, se consideró como un problema que no permitía uniformidad en los procedimientos y en la aplicación de las medidas legislativas formuladas.[93]
1.2. Conclusiones
Como es de esperarse, las explicaciones para el secuestro en Colombia se han ido ajustando con el paso de los años. En la década de los ochenta ya se formulaban hipótesis que señalaban al secuestro como el resultado de una serie de causas de diversa naturaleza. En estas hipótesis se han propuesto aspectos causales como el desempleo, el afán de lucro y la falta de educación. No obstante, a finales de la década de los ochenta y de manera marcada durante los años noventa, las explicaciones más recurrentes para la elevada cantidad de secuestros acuden al marco conceptual de la racionalidad económica. Básicamente, se ha señalado que la comisión de secuestros es una actividad rentable pues, por el alto nivel de impunidad y la debilidad estatal, los costos de incurrir en este delito son muy bajos. A su vez, esto ha servido para explicar por qué los grupos guerrilleros tienen una participación tan alta en la cantidad de secuestros registrados en el territorio nacional. En este orden de ideas, se ha asegurado que factores como el final de la guerra fría y el aumento de la confrontación a los grupos guerrilleros, ha obligado a estos grupos a buscar distintas fuentes de financiamiento; el secuestro y el narcotráfico parecen ser las actividades más lucrativas para la guerrilla. Ahora bien, el hecho de que organizaciones como las subversivas hayan centrado su acción atención en acciones como el secuestro ha hecho que este delito adquiera unos rasgos técnicos operativos muy elevados. La división de las funciones al interior de estas organizaciones ha hecho que la información sea fragmentada y que distintas personas se especialicen en etapas específicas.
También, se ha apelado al marco conceptual sociológico para señalar que en Colombia se presenta un ambiente de anomia, de manera que hay una disparidad entre las estructuras culturales y las metas. Esto permite que acciones como el secuestro se comiencen a utilizar como mecanismo para acceder a las metas.
La legislación de baja calidad, en parte causada por la falta de interés y coordinación entre las distintas ramas del poder, ha sido otra explicación propuesta. A su vez, la falta de interés y coordinación por parte de todos los sectores del Estado favorece la impunidad y la baja probabilidad de aplicar penas de manera efectiva.
La mano de obra especializada en distintas técnicas delictivas, generada en gran parte por el narcotráfico también se reconoce como una causa del secuestro. En la medida en que ha aumentado la persecución al narcotráfico, estas bandas han tenido que utilizar su infraestructura y su capacidad técnica en la ejecución de otros delitos. Por este motivo, dichas bandas sirven como contratistas para los grupos guerrilleros. Esto quiere decir que en muchos casos el grupo guerrillero no debe ejecutar la retención y la vigilancia de la víctima, pues contrata bandas que cuentan con la infraestructura necesaria para esto.
2. Voluntad política en la lucha contra el secuestro
Colombia adoptó algunas medidas durante la década de los noventa, orientadas a controlar el secuestro. Sin embargo, parece claro que la mayoría de estas medidas, al menos en el corto plazo, no lograron interrumpir la tendencia ascendente en la comisión de este delito. A pesar de que muchas condiciones que permitieron la aparición y uso masivo del secuestro se dieron varias décadas atrás, solamente hasta el año 2002 se comenzó a observar una clara interrupción en el aumento que se había mantenido constante desde décadas atrás. En este orden de ideas, puede pensarse que las medidas adoptadas, por ejemplo, en la Ley 40 de 1993, no fueron efectivas para contrarrestar la actividad de los grupos secuestradores. Las medidas adoptadas antes de 1993, fueron menos útiles aún. Como se verá más adelante, esta la Ley 40 de 1993 básicamente aumentó el nivel de las penas previstas como castigo para la comisión de secuestros, sin embargo, esto no redundó en una aplicación más efectiva de sanciones. Las medidas necesarias para aumentar la probabilidad de aplicar sanciones efectivas, fueron adoptadas de manera relativamente tardía. Mejoras en la calidad de las investigaciones, en los procesos probatorios y en la capacidad necesaria para adelantar operaciones exitosas de rescate, fueron adoptadas durante los últimos años de la década de los noventa e incluso durante los primeros años de la presente década, cuando la tendencia al aumento en la cantidad de secuestros era ya muy marcada.
El hecho de que algunas medidas adoptadas a comienzos de la década de los noventa con la Ley 40 de 1993 hayan sido declaradas inexequibles, y el hecho de que algunos de estos desaciertos no hayan sido corregidos y reemplazados rápidamente tras la declaración de inexequibilidad, permite pensar que la voluntad política para contrarrestar el secuestro no fue suficiente para enfrentar las circunstancias que comenzaban a facilitar la aparición masiva de este delito. Al parecer, la voluntad política que respaldó acciones anticriminales por parte del gobierno nacional, estuvo orientada y concentrada en crímenes distintos al del secuestro, especialmente, el narcotráfico. Teniendo en cuenta lo anterior, la presente sección tiene el propósito de revisar algunas medidas que adoptó el Estado colombiano, no solamente en el orden legislativo sino técnico y operativo, para contrarrestar el secuestro.
Se encuentra que varias medidas adoptadas, las cuales han sido relativamente efectivas para contrarrestar las tasas de secuestro en la presente década, fueron implementadas de manera tardía. De hecho, se encuentra que solamente hasta el año 2003 fue presentada y avalada por el gobierno nacional una Política pública de lucha contra la extorsión y el secuestro extorsivo. En esta política pública se establecieron lineamientos generales para coordinación interinstitucional en términos de investigación, inteligencia y rescate de secuestrados. Si bien algunos de estos lineamientos ya habían sido planteados y, en algunos casos adoptados desde finales de la década de los noventa, el hecho de que no se contara con una Política pública que convocara y comprometiera a todas las instituciones del Estado con capacidad de intervenir el control del secuestro, deja en evidencia cierta falta de compromiso por parte de los gobiernos nacionales.
2.1. Coordinación de las agencias e instituciones que apoyan las estrategias antisecuestro del Estado colombiano
Un paso importante en el control del secuestro por parte del Estado colombiano ha sido la incorporación de distintas entidades y organismos judiciales a una política antisecuestro de Estado, unificada y coordinada. A pesar de que la acción coordinada de los organismos judiciales se requirió con urgencia desde buena parte de la década de los noventa, solamente fue correctamente establecida ya en la presente década. No obstante, con la Ley 282 de 1996 se instituyeron tres instancias que progresivamente permitieron la formulación de políticas relativamente en la prevención y control del secuestro. Estas instancias fueron (i) el Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro y demás atentados contra la libertad personal – CONASE-, (ii) el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal – FONDELIBERTAD - y (iii) los Grupos de Acción Unificada para la Libertad Personal – GAULA -.
Al CONASE asisten el Vicepresidente de la República, el Ministro de Defensa, quien preside el Consejo; el Fiscal General de la Nación; el Director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), comandantes de las Fuerzas Militares y el Director de la Policía Nacional. Este órgano fue creado con el propósito de asesorar en la formulación de políticas y estrategias orientadas a contrarrestar los delitos que atentan contra la libertad personal. El CONASE también tiene a su cargo la coordinación interinstitucional de las entidades que, de alguna manera, pueden intervenir en la prevención y control del secuestro.
Por otra parte, FONDELIBERTAD cumple la función de la secretaria técnica del CONASE y tiene el objeto de presentar propuestas de políticas también orientadas a contrarrestar el secuestro. FONDELIBERTAR funciona como un fondo cuenta del Ministerio de Defensa Nacional, a través de cual se contribuye con recursos para financiar diversas actividades orientadas a atacar el secuestro. Entre las actividades financiadas con FONDELIBERTAD se encuentran (i) el pago de recompensas, (ii) el subsidio a los gastos de operación, dotación y funcionamiento de los GAULA y (iii) la administración y custodia de provisional de los bienes incautados que hayan sido utilizados para la comisión de un secuestro o que sea el resultado de la comisión de este delito. FONDELIBERTAD cuenta con un Centro Nacional de Datos en el que se recogen, procesan y consolidan estadísticas de las denuncias realizadas ante los distintos organismos del Estado; un centro nacional de atención a familias, que presta asistencia sicológica; una oficina jurídica encargada de asesorar a las víctimas en materia de derecho civil, laboral, penal y tributario y unas oficinas de seguridad orientadas a la formulación de estrategias de prevención.
Ahora bien, la creación de los grupos GAULA permitió mejorar, por una parte, la capacidad de persecución, búsqueda y judicialización de secuestradores y, por otra parte, permitió mejorar la capacidad para ejecutar operaciones exitosas de rescates de secuestrados. Cada GAULA cuenta con una dirección unificada compuesta por un fiscal especializado en secuestro y extorsión y un comandante de la Armada, Ejercito Nacional o Policía Nacional, según corresponda. Según la presidencia de la República de Colombia, la creación de estas unidades ha permitido un trabajo interinstitucional efectivo en términos operativos, de inteligencia e investigación. Los grupos GAULA cuentan con una unidad especializada en labores operativas de rescate, interceptaciones y recolección de información. También cuentan con una unidad investigativa que se dedica a labores de judicialización de pruebas, indicios e informaciones recogidas y procesadas por la unidad de inteligencia. Otra función importante de los GAULA es la de respaldar jurídicamente las operaciones que realiza la unidad operativa.[94]
Adicional al CONASE, FONDELIBERTAD y los GAULA, en el 2003 fue creado el Programa Presidencial contra el Secuestro y la Extorsión, mediante el decreto 519. Este programa presidencial está suscrito a la Vicepresidencia de la República y, aunque no es un organismo de investigación o con capacidades de judicialización, sí está encargado de: (i) formular, junto al Ministerio de Defensa, políticas orientadas a prevenir y controlar la extorsión, (ii) apoyar a las entidades estatales que tiene bajo su responsabilidad la aplicación de dichas políticas, y (iii) analizar información relevante sobre el comportamiento del secuestro y la extorsión para proponer ajustes legislativos y promover programas de investigación.
Por parte de la Policía Nacional, se encuentra la Dirección Antisecuestro y Extorsión (DIASE), encargada de elaborar diagnósticos para sugerir políticas anticriminales contra la extorsión y el secuestro. La DIASE también adelanta actividades orientadas a la recolección y producción de inteligencia, y a la asesoraría a los GAULA de la Policía Nacional. Adicionalmente, la DIASE debe sistematizar y analizar la información estadística y de inteligencia producida por la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional (DIJIN).[95] Las Fuerzas Militares también cuentan con una dirección para los GAULA militares, denominada DIGAU. Esta dirección se encarga de la coordinación operativa de los GAULA militares.
Por otra parte, mediante el decreto 1409 del 2002, se modificó la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), para que contara con la Subdirección de antisecuestro y antiextorsión. De esta manera, el DAS ha recibido recursos a través de FONDELIBERTAD para realizar distintos tipos de operaciones de inteligencia, recolección de información y recolección de pruebas. El DAS, a través de su Subdirección antisecuestro y antiextorsión debe adelantar actividades de apoyo en investigaciones antisecuestro y en formulación de diagnósticos para el control de este delito.[96]
La Fiscalía General de la Nación creó en el 2001, mediante resolución interna número 00657, la Unidad Nacional contra el Secuestro y la Extorsion (UNCSE), con el propósito de investigar los crímenes contra la libertad. Adicionalmente, esta unidad tiene que colaborar en la ejecución de las actividades necesarias para desmantelar organizaciones criminales que ejecuten secuestros y extorsiones, y tiene que colaborar en las actividades necesarias para procurar el rescate exitoso de víctimas de secuestro. En la medida en que la Fiscalía General de la Nación cuenta con un Cuerpo Técnico de Investigación judicial (CTI) encargado de apoyar a los fiscales en labores relacionadas con recolección probatoria e investigación, entonces el CTI también debe colaborar en estas labores cuando sean requeridas para investigaciones de casos de secuestro y extorsión.
2.2. Política pública contra la extorsión y el secuestro extorsivo
Las distintas actividades de las entidades anteriormente mencionadas fueron consolidadas en la Política pública contra la extorsión y el secuestro, presentada por el Vicepresidente de la República, Francisco Santos, y avalada por el Presidente Álvaro Uribe en el año 2003. En el marco de la política de seguridad democrática impulsada por el Presidente Uribe, la Política pública contra la extorsión y el secuestro extorsivo comienza con la declaratoria de que estos delitos son perjudiciales para las posibilidades de inversión en el Estado colombiano y para los individuos, las familias y la sociedad en general. También se reconoce que la extorsión y el secuestro extorsivo producen una constante sensación de vulnerabilidad entre toda la sociedad. La política pública contra la extorsión y el secuestro extorsivo parte del hecho de que estos delitos, en Colombia, constituyen mecanismos de financiación para el terrorismo, tanto para la guerrilla como para los grupos paramilitares y de autodefensas. Se reconoce que gracias a la subcontratación de bandas de delincuencia común, por parte de los grupos al margen de la ley, un alto porcentaje de secuestro permanece sin un autor identificable.
Los lineamientos generales de la Política pública contra la extorsión y el secuestro son (i) aumentar los costos de la comisión de estos delitos y (ii) consolidar la confianza, por parte de la ciudadanía y la comunidad internacional, en la capacidad del Estado colombiano para enfrenar estos delitos. Entre los lineamientos estratégicos de esta política se encuentran:
a. Desarticular judicialmente las organizaciones y grupos que ejecutan extorsiones y secuestros extorsivos: para esto, se prevén acciones como (i) constituir mesas de trabajo interinstitucionales para la centralización, procesamiento y análisis de la información de inteligencia producida por los distintos organismos judiciales encargados de esta tarea; (ii) articular el trabajo de las mesas interinstitucionales a la Unidad de información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda, con el propósito de conocer los flujos de dinero de las organizaciones dedicadas a la comisión de este delito; (iii) desarticular las cinco estructuras que más secuestros ejecutan en el territorio nacional; (iv) destinar recursos para dotar de equipos de inteligencia a los organismos judiciales, adelantar capacitaciones para grupos conjuntos de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, el DAS y el CTI de la Fiscalía General de la Nación, mejorar los procesos de recolección de pruebas y manejos de las escenas del crimen, y ejecutar procesos de pagos de recompensas por resultados; (v) formalizar alianzas con las empresas de telefonía fija y móvil para mejorar la prontitud de las labores de inteligencia y la investigación técnica; (vi) incrementar el número de rescates exitosos; (vii) determinar las probabilidades de éxito de una operación de rescate con base en información de investigación e inteligencia; (viii) evaluar y redefinir las estructuras y ubicaciones de los GAULA para que sus acciones sean coherentes y coordinadas con las unidades operativas y regionales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, el DAS y el CTI; (ix) implementar ejercicios programados y aleatorios de contrainteligencia y anticorrupción en los grupos GAULA y en los organismos encargados de adelantar las actividades previstas por el Estado colombiano en la lucha contra el secuestro.
b. Mejorar la información para la toma de decisiones: para esto se prevén acciones como (i) estandarizar los parámetros de registro de estadísticas, (ii) obtener información actualizada sobre cada caso existente, (iii) poner en funcionamiento un sistema de información descentralizado compartido por todas las entidades responsables de adelantar acciones con la extorsión y el secuestro extorsivo, (iv) aumentar la calidad y cantidad de análisis sistemáticos sobre la evolución, características, comportamientos, patrones geográficos y modus operandi de los grupos secuestradores. Se reconoce que aún se sabe muy poco sobre la dinámica y el funcionamiento de la extorsión y el secuestro extorsivo, de manera que también resulta difícil evaluar de manera detallada el impacto y los alcances de las acciones adelantadas por el Estado colombiano.
c. Implementar un sistema de recepción y seguimiento de casos: para el efecto se prevén acciones como (i) asegurar una relación estable y amable con las víctimas y familiares, (ii) direccionar adecuadamente las denuncias, (iii) asegurar que las funciones de los grupos GAULA se concentren en actividades relacionadas con los casos de extorsión y secuestro extorsivo, (iv) llamar la atención a instancias y gobiernos internacionales para que se pronuncien en contra de las organizaciones que ejecutan secuestros extorsivos y apoyen efectivamente la ejecución de actividades antisecuestro en Colombia, (iv) establecer redes de cooperación internacional, (v) realizar campañas masivas de información y concientización para que la ciudadanía denuncie oportunamente los casos de extorsión y secuestro extorsivo, (vi) establecer diversos canales de comunicación para la denuncia de estos delitos, (vii) realizar campañas de prevención para grupos de alto riesgo, (viii) actualizar las tecnologías de alerta y comunicación temprana, para aumentar la probabilidad de ejecutar operaciones de rescate durante las 24 horas posteriores a un secuestro, (ix) establecer alianzas entre organizaciones y grupos que ejecutan secuestros, para conocer sus víctimas potenciales, (x) identificar las distintas fuentes de información que usan las organizaciones y grupos que ejecutan extorsiones y secuestros extorsivos, (xi) implementar un programa de seguridad carcelaria para evitar secuestros diseñados y ordenados desde las cárceles y de igual manera disminuir el aprendizaje criminal de los presos.
Puede suponerse que la lucha contra el secuestro ha sido declarada desde que este delito comenzó a presentar una tendencia constante al aumento, principalmente durante los primeros años de la década de los noventa. Sin embargo, durante varias décadas, las estrategias coordinadas por parte del Estado colombiano para enfrentar este delito brillaron por su ausencia. El hecho de que los esfuerzos presupuestales sostenidos hayan sido planteados solamente hasta 1996, cuando la cantidad de secuestros ya resultaba demasiada alta en términos comparativos internacionales, evidencia la falta de interés en establecer estrategias y metas claras para el corto, mediano y largo plazo. Ahora bien, a pesar de que algunos lineamientos presupuestales y operativos fueron establecidos desde 1996, la incorporación de organismos judiciales a la lucha contra el secuestro todavía se estaba realizando para el año 2002, cuando la Fiscalía General de la Nación destinó una unidad al tratamiento especial de este delito. Puede pensarse que no era necesario esperar a alcanzar los niveles que el secuestro alcanzó en Colombia en el año 2002 para comprometer a la totalidad de los organismos judiciales en la cooperación interinstitucional necesaria para atacar esta práctica. Tan exagerada como la cantidad de secuestros registrados, resultó la demora del Estado colombiano para incorporar y comprometer la totalidad de organismos judiciales en el control de la extorsión y el secuestro.
2.3. Debilidades en la lucha contra el secuestro
Según lo señalado en la presente sección, se evidencia el hecho de que durante las décadas de los setenta, ochenta y noventa el Estado colombiano no tuvo una estrategia coordinada y sostenida para enfrentar el secuestro. De esta manera, los grupos secuestradores encontraron las puertas abiertas para ejecutar secuestros durante varias décadas, sin que el Estado estuviera en capacidad de responder de manera efectiva. Aunque desde 1996 se comprometió a la mayoría de organismos judiciales del país para colaborar con las actividades de prevención, control y castigo del secuestro, en la mayoría de casos estas respuestas eran erráticas y poco coordinadas. Lo mismos sucedía con las operaciones de rescate de secuestrados. En la medida en que no se establecieron patrones operativos claros, la participación de varios organismos judiciales, aunque necesaria, por lo general resultó en choque de investigaciones, doble recolección de pruebas y operaciones de rescate con baja probabilidad de éxito.
En general, los problemas de recolección probatoria, búsqueda, persecución y judicialización de secuestradores, y rescate de secuestrados, continuaron incluso después de la creación de CONASE, FONDELIBERTAD y los Grupos GAULA. Esto quiere decir que mientras los grupos guerrillero y, en menor medida los grupos paramilitares, continuaron fortaleciendo su capacidad operativa, el Estado colombiano continuó operando de manera errática. Según documentos internos de investigaciones adelantadas por el Programa Presidencial contra la extorsión y el secuestro, la calidad y el tipo de las estrategias del Estado colombiano eran completamente insuficientes para controlar este delito. Básicamente, los organismos judiciales, durante mucho tiempo actuaron de manera puramente reactiva a condiciones inmediatas, sin que se consideraran o establecieran estrategias y metas, a largo plazo, en reducción de la cantidad de secuestros. Esto lo señalado, en público, el Vicepresidente de la República, Francisco Santos.
El Vicepresidente Santos también ha reconocido las fallas en la organización, distribución, dotación y estructura de los Grupos GAULA, cuya creación, casi nunca obedeció a investigaciones y a información confiable. El Vicepresidente de la República, Francisco Santos, ha reconocido que la creación de los GAULA fue un proceso caótico. Según el Vicepresidente Santos, la creación de algunos GAULA era una necesidad obvia, como los de Medellín, Bogotá y Cali, sin embargo, otros fueron creados de manera puramente intuitiva, lo cual elevó los costos operativos y produjo fallas en la asignación de recursos para ciertos GAULA que tenían una demanda operativa muy alta.
Otro problema identificado en el funcionamiento de los GAULA es la rotación del personal, lo cual lleva a una baja especialización y a una baja valoración de la capacidad técnica que pueda desarrollar una persona que pertenezca a uno de estos grupos. En general, en Colombia se ha observado una clara debilidad en la creación de task forces efectivas, constantes y sostenibles; los GAULA, durante mucho tiempo, no escaparon de esta debilidad. En general, los funcionarios de los organismos judiciales en Colombia, por lo general carecen de las herramientas técnicas necesarias para enfrentar delitos especializados.[97] Según investigaciones adelantadas por el Programa presidencial contra la extorsión y el secuestro extorsivo, antes de la creación de la UNCSE de la Fiscalía General de la Nación, la capacidad técnica de un fiscal para lidiar con un proceso de secuestro era insuficiente. En la actualidad, la creación de esta Unidad ha permitido cierto nivel de especialización, no obstante, dicha especialización es el resultado de criterios de reparto y no de criterios de capacidad técnica de los fiscales que se encuentran en dicha unidad. Esto quiere decir que, con el paso del tiempo, un grupo de fiscales tiende a generar cierta capacidad técnica en la medida en que reciben y dan trámite a los procesos relacionados con un grupo determinado de delitos; pero esto no quiere decir que dicha capacidad sea el resultado de programas de capacitación. Lo mismo se ha observado en el caso del delito de corrupción, cuyo tratamiento, por parte de los fiscales e investigadores, requiere ciertas capacidades relacionadas con aspectos técnicos y específicos de este delito. Es muy posible que, en el caso del secuestro, este problema se solucione en alguna medida con la creación de la Escuela antisecuestro. No obstante, si se tiene en cuenta que esta Escuela comenzó a funcionar el 1 de julio del 2004, resulta obvio el bajo éxito de los organismos judiciales en las investigaciones relacionadas con secuestro adelantadas hasta antes de la puesta en marcha de la Escuela.
Según el Vicepresidente Santos, uno de los problemas más graves que enfrenta Colombia, y que representó y representa una gran debilidad en el control del secuestro, es la falta de información estadística confiable y centralizada. La pobreza cualitativa y cuantitativa de la información disponible al público se puede observar en las estadísticas actualmente publicadas en el portal de FONDELIBERTAD, www.antisecuestro.gov.co, en el cual solamente hay boletines de información estadística disponibles para el 2004 y 2005. De hecho, con la elaboración del presente documento se puede asegurar que resulta difícil elaborar series de secuestro que permitan identificar aspectos específicos y la información disponible presenta sesgos importantes, dependiendo del organismo judicial que se seleccione para el efecto. De esta manera, la Política pública contra la extorsión y el secuestro, presentada en el 2003, reconoció la necesidad de contar con información centralizada y estandarizada, que permitiera tomar decisiones certeras. En palabras del Vicepresidente Santos:
En teoría podríamos pensar que nadie puede saber más de secuestro que el Estado colombiano y, la verdad, no es así. Hoy son las FARC, el ELN, los Paramilitares o las bandas de delincuentes, las que saben de secuestro, mientras el Estado en su conjunto no tiene ni idea del problema. Por ello la urgencia de montar todo un sistema de análisis y centralización de información que nos permita saber más que ellos.[98]
Según el Vicepresidente Santos, las debilidades y fallas en la calidad y cantidad de la información no solamente corresponden a la información de carácter estadístico, sino a la calidad de la información de inteligencia que elaboran los organismos encargados de esta tarea. Este problema ha tenido incidencias directas en las probabilidades de éxito de las operaciones de rescate.[99] Para responder a este problema, en julio del 2005 entró en operación el Sistema Integrado de Información contra la Extorsión y el Secuestro. Este Sistema, con un costo total de 5,2 millones de dólares, es alimentado por todas las entidades y organismos judiciales que adelantan actividades antisecuestro. El principal propósito de este Sistema es el intercambio de información actualizada con los Grupos GAULA, para aumentar la coordinación de sus acciones.
Algunas entidades que participaron en la conformación de este sistema fueron la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Policía Nacional, el Instituto Nacional de Medicina Legal y ciencias Forenses, y la Unidad de Información y Análisis Financiero.
El incorrecto y casi inexistente seguimiento a los pagos de rescates es otro problema que no ha recibido especial atención por parte de los gobiernos nacionales.[100] Ya desde 1993, con la Ley 40 se había obligado, supuestamente, al sistema financiero a reportara los pagos que hicieran los familiares y allegados de los secuestrados, sin embargo, esta medida no contaba con el respaldo técnico y operativo necesario pues, incluso en la actualidad, hay graves fallas en el seguimiento a dichos pagos. Hasta hace pocos años, en Colombia se comenzaron a tomar medidas correctivas relativamente útiles para controlar la evasión fiscal, con reportes confiables por parte del sistema financiero a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); sin embargo, este mecanismo aún no se utiliza correctamente en el seguimiento de pagos de rescates de secuestrados. Esta medida ha sido mucho menos utilizada en el caso los movimientos financieros de los grupos ilegales.
Según lo señalado hasta ahora, puede pensarse que el secuestro, a pesar de ser un delito que alcanzó dimensiones exageradas en Colombia, no ha sido un tema central de la agenda de los gobiernos nacionales de turno. Al respecto, parecen acertadas las siguientes palabras del Vicepresidente Santos:
Lo que les quiero decir es que a pesar del impacto social que tiene, el secuestro ha perdido su dimensión, ha perdido su importancia, porque el conflicto es tan grande que acaba absorbiéndolo. No hay que distraerse en esta tarea, por eso es tan importante todo el mecanismo de gerencia para trazar objetivos y mirar cómo los vamos a desarrollar.”[101]
En general, se observa que aunque el secuestro alcanzó unas tasas muy altas en Colombia, no ha sido un problema que reciba especial atención pro parte de los gobiernos nacionales. No se establecieron estrategias estatales claras y coordinadas. Solamente en la presente década fueron adoptadas medidas enmarcadas en una estrategia estatal de lucha contra el secuestro. Al menos, parece claro que la atención prestada por los gobiernos nacionales no se ha manifestado en estrategias concretas que hayan perseguido logros en el mediano y largo plazo. En opinión del Vicepresidente de la Republica, puede pensarse que el secuestro ha sido una faceta más del conflicto armado en Colombia y que, a parte de las masacres, los desplazamientos y los ataques a poblaciones, se interpreta como otro problema. No obstante, llama la atención el hecho de que otra faceta, que ha sido relativamente marginal al conflicto durante varias décadas, sí haya recibido especial atención por parte de los gobiernos nacionales, a saber, el narcotráfico. Es cierto que, de alguna manera, puede encontrarse un vínculo causal entre el secuestro y el narcotráfico. La generación de mano de obra calificada en técnicas criminales, que pueden resultar útiles para secuestrar, es uno de estos vínculos. Sin embargo, los principales secuestradores en Colombia han sido las FARC y, sólo recientemente se han establecido vínculos causales claros y demostrables entre el narcotráfico y las FARC. En realidad, puede pensarse que durante la década de los noventa, y desde la década de los ochenta, la prioridad operativa y militar de los organismos del Estado estuvo concentrada en la búsqueda, persecución y judicialización de capos de la droga, mientras las organizaciones guerrilleras, que cada vez aumentaban su participación en el problema del secuestro, no recibieron especial atención. Las estrategias antinarcóticos han tenido objetivos claros y mediante la eliminación, captura y extradición de narcotraficantes, se han podido observar la efectividad de estas medidas, en cuanto a las estrategias trazadas. Este no ha sido el caso del secuestro.
No resulta necesario buscar elaboradas justificaciones para el hecho de que las políticas antinarcóticos hayan recibido mayor atención que las políticas antisecuestro en Colombia durante las últimas décadas. En la medida en que el gobierno de los Estados Unidos ha impulsado y apoyado una lucha constante contra el narcotráfico, y en la medida en que Colombia ha sido el mayor productor de varios tipos de droga, en cuanto a cantidad y calidad, la persecución, búsqueda, judicialización y extradición de narcotraficantes ha sido un tema central en la agenda de los gobiernos nacionales. Básicamente, el interés de los Estados Unidos ha estado concentrado en políticas antinarcóticos y, en esta misma dirección Colombia ha concentrado gran parte de sus políticas anticriminales. Esta falta de apoyo por parte de Estados Unidos en la lucha contra el secuestro y, por el contrario, su apoyo constante en la lucha antinarcóticos, será ampliada más adelante, cuando se trate el tema de las ayudas provenientes de Estados Unidos con ocasión del Plan Colombia. El Plan Colombia constituye una de las ayudas financieras y militares recibidas por Colombia en los últimos años, y la destinación de esta ayuda a estrategias para combatir el secuestro ha sido mínima en comparación a la financiación destinada a estrategias de antinarcóticos. Solamente una partida presupuestal relativamente baja en comparación a las destinadas a estrategias antinarcóticos, fue otorgada por el gobierno de los Estados Unidos en los últimos años.
2.4. Conclusiones
Se encuentra que solamente hasta 1996 fue creado un fondo presupuestal para financiar las actividades y estrategias antisecuestro. Ese mismo año se establecieron algunos lineamientos de coordinación interinstitucional para las actividades judiciales, de inteligencia y operaciones de rescate de secuestrados; sin embargo, la mayoría de estos lineamientos no fueron aplicados de manera efectiva. Solamente la creación de los GAULA a partir de 1996 resultó relativamente efectiva. Estos grupos también resultaron útiles para brindar atención psicológica a las víctimas de secuestro y a sus familiares, pues fueron asignados psicólogos clínicos a cada GAULA.[102] No obstante, hubo fallas en su creación, distribución y dotación, que solamente comenzaron a ser corregidas a partir del 2003. Una de las debilidades más importantes que sufrieron los Grupos GAULA desde su creación fue la falta de información estadística y de inteligencia, que fuera centralizada y confiable. Este problema solamente recibió atención hasta julio del 2005, cuando entró en funcionamiento el Sistema Integrado de Información contra la Extorsión y el Secuestro.
Solamente hasta finales de la década de los noventa fueron incorporados y comprometidos los organismos judiciales colombianos en la lucha contra el secuestro. No obstante, esta incorporación alcanzó el 2002, cuando la Fiscalía General de la Nación creó la UNCSE. Por otra parte, a pesar de que durante varios años Colombia ocupó el primer lugar en comisión de secuestros de todo el mundo, solamente hasta el año 2003 el gobierno presentó una política pública de Estado para luchar contra la extorsión y el secuestro extorsivo.
En general, se encuentra que durante varias décadas el secuestro no recibió la especial atención que requería, por parte de los gobiernos nacionales y por parte de los organismos judiciales colombianos. Al menos, es evidente que la importancia otorgada al secuestro fue mucho menor que la importancia otorgada durante la década de los ochenta y los noventa al delito del narcotráfico. Este hecho, en alguna medida, obedece a que los Estados Unidos han orientado su apoyo financiero, operativo y militar a estrategias antinarcóticos. Esto se evidencia al observar que, dentro de la ayuda total otorgada por Estados Unidos a través del Plan Colombia, el presupuesto destinado a estrategias antisecuestro ha sido muy bajo. Este aspecto será ampliado más adelante. Por ahora, conviene señalar que el apoyo por parte de los Estados Unidos a estrategias antisecuestro solamente ha sido relevante a partir de una partida presupuestal aprobada en el 2002.
3. Esfuerzos legislativos para castigar el secuestro
En Colombia se puede observar una tendencia a, en el caso del secuestro, aumentar el nivel de las penas en lugar de aumentar la probabilidad de imponer efectivamente dichas penas. Esta tendencia ha sido más marcada desde la década de los noventa, cuando la cantidad de secuestros aumentó notablemente. En general, este parece ser un problema que aqueja al sistema colombiano pues, a pesar de que históricamente se han aumentado las penas para distintos delitos, se continúa observando altos niveles de impunidad. Puede pensarse que el aumento de las penas previstas no se ha complementado con el fortalecimiento del sistema judicial. El secuestro no ha sido la excepción a este panorama. En este contexto, el estatuto nacional antisecuestro, o Ley 40 de 1993, tuvo el propósito de establecer penas severas como castigo para el secuestro. También se ha considerado la posibilidad de que el castigo para este delito sea la pena de muerte. Esta consideración se ha hecho por parte de la sectores del Estado y dé la opinión pública.
Básicamente se encuentran tres propuestas relativamente importantes y con repercusión en la opinión, de la idea de imponer la pena de muerte como castigo para el secuestro. La primera de estas propuestas se encuentra durante los primeros años de la década de los noventa. En 1993 fue aprobado el estatuto nacional contra el secuestro, el cual preveía un aumento drástico del castigo para este delito. En medio de los debates para la aprobación de esta Ley, se consideró la posibilidad de instaurar la pena de muerte como castigo. Luego, en 1996, el presidente Ernesto Samper, según lo registraron los medios de comunicación, le ordenó a su ministro de relaciones exteriores evaluar las consecuencias negativas que podrían resultar por denunciar las convenciones y acuerdos internacionales que prohíben la pena de muerte. Por último, en el año 2000, el presidente de la sala penal de la Corte Suprema de Justicias, aseguró ante los medios de comunicación que la grave situación de secuestro que padecía Colombia, observada en un aumento desmesurado de la cantidad de estos delitos, requería la imposición de la pena de muerte. Como es bien sabido, hasta la fecha, Colombia no ha instaurado la pena de muerte luego de abolirla a comienzos del siglo pasado; sin embargo, con la aprobación de la Ley 40 de 1993 se adoptaron ciertas medidas drásticas que, en los años siguientes, fueron consideradas poco convenientes.
La Ley 40 de 1993 puede interpretarse como un ejemplo de esfuerzo legislativo drástico para aumentar el castigo para la ejecución de secuestros. Pero el Estatuto nacional contra el secuestro hizo algo más que aumentar las penas para castigar a los secuestradores: prohibió la celebración de contratos de aseguramiento de pagos por rescates de secuestrados y, en general, penalizó el pago o la colaboración en los pagos de rescates. Estas fueron medidas bastante polémicas que hicieron a esta Ley merecedora de diversas revisiones por parte de la Corte Constitucional.
Las medida previstas en la Ley 40 de 1993 se impulsaron con el propósito de, a toda costa, evitar el enriquecimiento de los grupos secuestradores, como resultado de millonarios pagos de rescates de víctimas aseguradas. No obstante, en algunos casos, esta medida fue interpretada como un atentado y una persecución contra las víctimas del secuestro. Como resultado de la penalización de pagos de rescate, las personas cercanas a una víctima que no contara con un seguro, quedaban imposibilitados para pagar rescate o adelantar gestiones privadas para lograr la liberación del secuestrado.
Gracias a la Ley 40 de 1993, las personas que tenían a un familiar secuestrado ya no podían adelantar negociaciones para el pago de rescates y, básicamente, sólo podían esperar a que el Estado se encargara de la liberación de sus allegados. En algunos ámbitos esta ley fue criticada porque, quienes eran las víctimas del secuestro, se convertirían también en delincuentes si utilizaban cualquier recurso para, por sus propios medios, lograr la liberación del secuestrado. Así lo manifestaron algunas de las posturas revisadas por la Corte Constitucional en las sentencias que, después de la aprobación de esta Ley, revisaron su carácter constitucional. La Ley 40 de 1993 fue la muestra más clara de la idea de que una legislación más drástica puede tener efectos coercitivos que redundaran en un debilitamiento efectivo de los grupos secuestradores. Sin embargo, como se verá en la presente sección, su verdadera efectividad fue bastante cuestionada. A pesar de que la prohibición de pago de un rescate se consideró como una medida efectiva para disminuir los secuestros futuros, al parecer se olvidó un hecho primordial: el pago por el rescate, en la mayoría de casos, constituye el único mecanismo mediante el cual se puede garantizar la preservación de la integridad de un secuestrado. De esta manera, se generó un claro dilema entre la prohibición del pago por rescates y la posibilidad de evitar el fortalecimiento de grupos secuestradores como resultado de estos pagos.
Teniendo en cuenta lo anterior, en la presente sección se pretende exponer y revisar algunos aspectos argumentativos de la Ley 40 de 1993. También se revisarán las propuestas de imponer la pena de muerte como castigo para el secuestro. La presente sección se divide en seis partes. En la primera parte se exponen las principales propuestas de imponer la pena de muerte como castigo para el secuestro. En la segunda parte se muestran los aumentos de penas impuestas mediante la Ley 40 de 1993. En la tercera parte se exponen los aspectos, tal vez más controversiales, relacionados con la prohibición de celebración de contratos de aseguramiento estipulada en la Ley 40 de 1993; también se exponen algunos aspectos relacionados con los sistemas de seguros y asesorías que prestan compañías internacionales de seguridad privada. En la cuarta parte se exponen algunos argumentos que, en distintos contextos políticos, han servido para justificar la prohibición de contratos de aseguramiento de rescates de secuestrados. En la quinta parte se presentan algunas consideraciones de la Corte Constitucional con respecto a la misma Ley objeto del presente análisis. Estas consideraciones redundaron en la declaración de inexequibilidad de algunos de sus artículos o en la declaración de exequibilidad condicionada a circunstancias específicas. También se dieron casos de omisión de enunciados presentes en la formulación original de la Ley. En la sexta parte se presentan algunas conclusiones.
3.1. Pena de muerte para el secuestro
El presidente Ernesto Samper, el 21 de febrero de 1996, propuso instaurar la pena de muerte para el delito de secuestro y otros delitos graves como matanzas y asesinatos de personas indefensas. Esta no era la primera vez que se consideraba la posibilidad de instaurar la pena de muerte como castigo para el secuestro en Colombia; sin embargo, era la primera vez que dicha propuesta se escuchaba de boca de un presidente de la República. Según lo registraron los medios de comunicación de la época, el Presidente Samper ordenó al ministro de asuntos exteriores valorar las implicaciones negativas de denunciar las obligaciones adquiridas por Colombia en el marco de acuerdos y convenios internacionales establecidos para apoyar la abolición mundial de la pena de muerte. Entre estas convenciones vigentes se encuentra la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por Colombia en 1973, la cual, en su artículo 4.3., prohíbe la instauración de la pena de muerte en los Estados que la hubieran abolido. Esta convención también prohíbe, en el artículo 4.4, instaurar la pena de muerte por motivos políticos.[103] Adicionalmente, en Colombia, la Constitución Política establece que el derecho a la vida es inviolable y, por lo tanto no hay pena de muerte. Esto quiere decir que la instauración de la pena de muerte no solamente requería la denuncia de las convenciones, sino una reforma constitucional. Este tipo de castigo fue abolido en Colombia mediante acto legislativo en la constitución de 1910.
En realidad la decisión aparentemente adoptada por parte del Presidente Ernesto Samper no tuvo amplia repercusión al interior del gobierno nacional ni en las demás ramas del poder. La mayor repercusión se registró en las organizaciones defensoras de derechos humanos, que observaron con preocupación la idea del presidente e instaron a adoptar campañas para evitar que la propuesta se convirtiera en una realidad.[104] De hecho, la propuesta del Presidente Samper no parece ser coherente con la aprobación del "Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos destinado a abolir la Pena de Muerte", adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1989. En este protocolo se reconoce la importancia de contribuir a la abolición de la pena de muerte, como medida para, progresivamente, aumentar la dignidad humana. Este protocolo fue aprobado en Colombia mediante la Ley 287 de 1996, tan sólo cinco meses después de que el presidente Samper apareciera ante los medios de comunicación anunciando su intención de instaurar la pena de muerte. En general, durante la administración del presidente Samper se presentaron varios proyectos de Ley para ratificar tratados internacionales orientados a garantizar los derechos humanos. De esta manera, la propuesta controversial hecha por parte de Samper parece incoherente con la postura de Estado colombiano durante su administración.
En realidad el debate en torno a la pena de muerte no ha sido una cuestión específica de Colombia ni ha sido, únicamente, el resultado de la elevada violencia de las últimas décadas. Este es un debate antiguo que reaparece en la opinión de diversos países cuando se está enfrentando elevadas tasas de crímenes o cuando sucede algún crimen atroz. En Colombia, el debate en torno a la pena de muerte apareció con notable fuerza a comienzos de la década de los noventa, cuando se registró un fuerte aumento en la cantidad de secuestros. En este contexto apareció en la opinión pública la idea de endurecer y aumentar las penas contra este delito, mediante la imposición de medidas extremas que permitieran el control de diversos crímenes.
La idea de imponer la pena de muerte como castigo para el secuestro, a comienzos de la década de los noventa, coincidió con el impulsó a la Ley 40 de 1993. El generalizado rechazo por parte de la población hacia el secuestro encontró adeptos en el parlamento. De esta manera, aunque la Ley 40 de 1993 apareció gracias a una iniciativa popular, en el contexto de los debates parlamentarios para su aprobación se consideró la posibilidad de instaurar la pena de muerte. En este escenario, Carlos Lleras de la Fuente, que para 1992 se perfilaba como candidato presidencial, lideró la defensa de la pena de muerte, no solamente como castigo contra el secuestro, sino contra otro tipo de crímenes atroces. En su columna del periódico El Tiempo, Lleras de la Fuete señaló que "ni a Bolívar ni a Santander les tembló la mano para ordenar pasar por las armas a quienes amenazaban la estabilidad y la paz". Por aquella época, la Revista Semana contrató una encuesta para medir la simpatía hacia la instauración de la pena de muerte. Se encontró que el 55 por ciento de los encuestados aprobaba la pena de muerte, como castigo para el secuestro y el asesinato por acto terrorista. Este porcentaje contrastaba con un 39 por ciento de los encuestados, que se oponía a este castigo, en cualquier caso.[105] Es importante resaltar que ya para 1992 la opinión pública contaba con mayor capacidad de incidencia en las medidas legislativas. Dado que la prohibición de pena de muerte se había reiterado en la constitución de 1991, aprobar su instauración como castigo para algún tipo de crimen requería una reforma constitucional.
La posibilidad de instaurar la pena de muerte como castigo para el secuestro y actos terroristas reapareció en la opinión pública en diciembre del año 2000, cuando el presidente de la sala penal de la Corte Suprema de Justicia, Edgar Lombana Trujillo, aseguró ante los medios de comunicación que era necesario establecer la pena de muerte para castigar estos delitos.[106] A diferencia de 1992, cuando cursaba en el congreso el proyecto de Ley para la aprobación del Estatuto antisecuestro, y fue contemplada por los parlamentarios la posibilidad de establecer estas penas, en el 2000 esta posibilidad no alcanzó debate alguno en el congreso. En su declaración, Edgar Lombana apoyó la idea de que las Fuerzas Militares obtuvieran facultades de Policía Judicial para enfrentar de manera eficiente delitos atroces, delitos de terrorismo y el secuestro. Ninguna de sus propuestas encontró adeptos en otras ramas del poder público.
3.2. Aumento de pena para los secuestradores: Ley 40 de 1993
Puede pensarse que, en cierta medida, el gobierno nacional adoptó una postura más drástica frente al secuestro a comienzo de la década de los noventa; sin embargo, esto no quiere decir que se haya registrado una prevención o un control efectivo sobre este crimen. Esta postura drástica consistió en aumentar el nivel del castigo penal previsto para este delito, mediante la aprobación de la Ley 40 de 1993, que se dio a conocer como el Estatuto Nacional contra el Secuestro. Este estatuto fue el resultado de una acción de iniciativa popular impulsada por la Fundación País Libre.[107] Según esta Fundación, la necesidad de una lucha efizas contra el secuestro, y la necesidad de calificarlo como un delito atroz, fueron motivos para buscar un castigo severo para los secuestradores, cómplices, auxiliadores, encubridores y negociadores.[108]
El proyecto de ley fue presentado el 26 de agosto de 1992 y declarado Ley de la República el 20 de enero de 1993. La Fundación País Libre contó con un millón de firmas para apoyar esta iniciativa legal.[109] Las primeras versiones del proyecto de ley fueron redactadas por el comité jurídico de la Fundación, el cual se basó en la ley italiana que, en su opinión, era drástica y había tenido efectos positivos.[110] Una vez redactado el proyecto, los congresistas José Blackburn C, Alberto Montoya P., Luis Fernando Londoño, Rafael Amador y José Renan Trujillo, presentaron el proyecto de ley por iniciativa popular.[111] Según estos congresistas, ante la grave situación de secuestros registrados en Colombia, era indispensable reformar la legislación aplicable a este delito. Ante la presentación del proyecto de Ley fue nombrado como coordinador el senador Luis Guillermo Giraldo Hurtado y los ponentes fueron Roberto Herleim Echevarría, Jorge Ramón Elías Nader, Andrés Pastrana Arango y José Renán Trujillo. Al comienzo, la iniciativa tuvo como título “Proyecto de Ley, por la cual se dictan medidas tendientes a erradicar el secuestro”; sin embargo, buscando un mayor efecto disuasivo, en la ponencia para el primer debate el nombre se cambió por “Por la cual se expide el estatuto penal contra el secuestro”.[112] En opinión de País Libre, el proyecto era muy conveniente y necesario por: (i) sus efectos disociadores, (ii) los buenos resultados registrados en la ley italiana, (iii) ser respaldado por más de un millón de ciudadanos y (iv) porque era necesario acudir a todos los medios posibles para erradicar el secuestro.
Con esta Ley se dispuso una pena de entre 25 y 40 años de prisión para aquel que incurriera en la retención u ocultamiento involuntario de una persona con fines económicos, publicitarios o políticos.[113] En el estatuto también se tipificó y definió el secuestro simple como la retención u ocultamiento de una persona con fines distintos a los económicos, políticos o publicitarios. Así, toda retención que fuera el resultado de motivaciones distintas a las del secuestro extorsivo, en adelante sería interpretada como secuestro simple; la pena correspondiente para este delito se fijó entre seis y 25 años de cárcel.[114]
Contando las circunstancias de agravación punitiva, el estatuto modificó el artículo 44 del Decreto-Ley 100 de l980, Código Penal vigente en la época, para que la duración máxima dispuesta para castigar un secuestro fuera la siguiente: (i) prisión, hasta sesenta años; (ii) arresto, hasta cinco años; (iii) restricción domiciliaria, hasta cinco años; (iv) interdicción de derechos y (v) funciones públicas, hasta diez años.[115]
Ahora bien, los artículos 1, 28, 29, 30, y 31 de la Ley 40 de 1993, en los que se preveía la imposición de penas y otras disposiciones, fueron demandados el mismo año en que la Ley fue aprobada. Se argumentó que penas como las previstas en la Ley 40 de 1993 equivalían a imponer penas de muerte o de cadena perpetua, y esto era inconstitucional porque Colombia participa en convenios internacionales para no imponer condenas de cadena perpetua o pena de muerte. En la demanda original, se aseguró que las penas previstas por la Ley 40 de 1993 eran inconstitucionales porque:
[...] equivale a la pena de prisión perpetua, transgrediéndose la prohibición constitucional de establecer obligaciones irredimibles, al fijar penas de cuarenta (40) a sesenta (60) años, cuando el promedio de vida de los colombianos no supera los sesenta y cinco (65) años de edad y la edad delincuencial promedio en Colombia supera los diez y ocho (18) años de edad.[116]
Con esta demanda de presunta inconstitucionalidad de la Ley 40 de 1993, comenzó un largo camino de revisiones de la Ley. En esta demanda se aseguró que las pena previstas desconocían el derecho interno colombiano y tratados de derecho internacional como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Además, se argumentó que con la imposición de este tipo de penas, no se lograban los efectos inicialmente previstos, a saber, la rehabilitación y resocialización del condenado.[117]
Frente a este cuestionamiento, la Corte Constitucional señaló que el verdadero propósito de la imposición de las penas previstas en la Ley 40 de 1993 era generar un efecto psicológico que permitiera entender a la población la gravedad del acto de secuestro. Al imponerse penas tan altas se pretendía “endurecer” la actitud general hacia el secuestro y, con esto, producir efectos verdaderamente disuasivos.[118] Por este motivo, la Corte Constitucional no consideró que la imposición de las penas elevadas, dispuestas en la Ley 40 de 1993, renunciara a los objetivos originalmente previstos y, por lo tanto, no atentaban contra el orden constitucional:
En este sentido, la duración de la pena establecida en las normas acusadas para los casos de "Secuestro Extorsivo" -artículo 1o.- y el "Homicidio"-artículo 29- se corresponden con la modalidad y gravedad del delito cometido, y con las consecuencias que de él se derivan, por lo cual se constituyen evidentemente, a juicio de la Corte, en el verdadero eje o columna vertebral de la Ley Antisecuestro.[119]
Por este motivo, y por considerar que perpetuo es aquello que tiene comienzo pero no tiene fin,[120] la Corte decidió declarar exequibles los artículos en los que se indicaban las penas para la comisión de secuestros y homicidios.[121]
3.3. Seguros contra secuestro, asesorías en negociación y sistemas de seguridad privada
En su texto original, el Estatuto nacional antisecuestro hizo más que aumentar la penalización de este delito. La Ley 40 de 1993 penalizó el pago de rescates y la celebración de contratos de aseguramiento de pagos por el rescate de un secuestrado. Según argumentaron los impulsores de la Ley 40 de 1993, estas medidas buscaban debilitar financieramente a los grupos que se estaban lucrando con el dinero resultante de los pagos de rescates. Partiendo de la idea de que el pago por rescate representa uno de los principales estímulos a la ejecución de este tipo de delito, la Fundación País Libre propuso la su penalización. Incluso se propuso el congelamiento de los bienes de las personas secuestradas, de manera que se imposibilitara adelantar pagos de rescate con su dinero. Con esto, se buscaba eliminar al máximo los estímulos a cometer secuestros.
El artículo 12 la Ley 40 de 1993 prohibió la celebración de contratos que tuvieran como objeto asegurar el pago del rescate de un secuestrado o contratar intermediarios para las negociaciones de dichos pagos.[122] Según el Estatuto nacional contra el secuestro, la persona que infringiera este ordenamiento y celebrara un contrato de aseguramiento de pago de rescate por la liberación de un secuestrado, sería castigado con entre 1 y 2 años de cárcel. Como había empresas multinacionales que estaban asegurando a sus empleados, se señaló que la empresa multinacional que celebrara contratos de aseguramiento quedaría inmediatamente inhabilitada para contratar con el Estado colombiano. De esta manera, las empresas petroleras y otras que eran blanco constante de secuestros, quedaron imposibilitadas, en principio, para asegurar a sus empleados.
Por su parte, las empresas aseguradoras argumentaban corrupción e incapacidad en los organismos del Estado, para garantizar la seguridad a cualquier persona que se encontrara en el territorio nacional. Por este motivo, estas empresas aseguradoras y especializadas en manejo de riesgo, recomendaban la adquisición de un seguro que, en muchas ocasiones, pero no necesariamente, estuviera acompañado de la asesoría de un consultor que se encargara de la negociación en la liberación de una víctima. Este tipo de seguros continúa ofreciéndose en la actualidad y están principalmente orientados a visitantes extranjeros o miembros de multinacionales que tienen que trabajar en el país. Las empresas aseguradoras han argumentado que los elevados niveles de corrupción al interior de los sistemas judiciales de los países con altas tasas de secuestro, elevan el riesgo de adelantar cualquier tipo de negociación en el que intervengan funcionarios públicos.
Según estas empresas privadas, si las negociaciones de secuestros se dejan en manos de organismos del Estado, hay un alto riesgo de robo del dinero del rescate. Por este motivo, las empresas aseguradoras recomiendan que la familia del secuestrado solicite a las autoridades y a los organismos judiciales no intervenir en ninguna fase del desarrollo del secuestro.[123] La solicitud de no permitir la intervención de las autoridades estatales en la investigación, negociación o liberación de un secuestrado, también sería penalizada mediante el artículo séptimo de la Ley 40 de 1993 con entre 1 y 5 años de cárcel. El hecho de que una empresa privada solicitara a los allegados del secuestrado que no permitieran la intervención de los organismos del Estado se consideraría como entorpecimiento de la acción legal. De hecho, el inciso segundo del artículo séptimo señala que incurriría en la misma sanción quien tuviera conocimiento de que algún dinero sería destinado al pago por la liberación de un secuestrado y no informara a las autoridades. Esta sanción también incluía a las entidades del sector financiero que no hicieran los debidos reportes de este tipo de situación.
Los seguros contra secuestro, en realidad, consisten en el reembolso del pago del rescate que los familiares o allegados de la persona retenida tienen que pagar. Esto quiere decir que la empresa aseguradora nunca desembolsa el dinero directamente a los secuestradores pues esto está prohibido por la legislación de la mayoría de países del mundo. La razón para dicha prohibición es simple: no se puede celebrar un contrato de seguro sobre un acto que sea ilegal; por ejemplo, no se puede asegurar un acto de vandalismo, pero sí se pueden asegurar las pérdidas causadas por un acto de vandalismo. En esta medida, no se puede asegurar un secuestro pero sí se puede asegurar el dinero pagado en el rescate de un secuestro y los demás gastos causados por esta acción.[124]
Un seguro por secuestro, por lo general, también cubre posibles gastos de desplazamiento de las personas que se tienen que encargar del pago del rescate, así como de asesoría psicológica, legal e incluso médica a la persona liberada y a sus familiares más cercanos. Estas pólizas casi nunca incluyen la participación del asesor o consultor que se encarga de asuntos de seguridad y de la negociación; sin embargo, en muchos casos, las mismas empresas aseguradoras recomiendan la contratación de una persona especializada, de manera que los dos procesos estén acompañados. Las empresas recomiendan esta contratación porque el asesor en la negociación y liberación no solamente garantiza a la empresa aseguradora que se pague lo mínimo posible por el rescate del secuestrado, sino que, al adelantar tareas de investigación, se disminuye el riesgo de autosecuestros o, como ya se señaló, el robo del dinero correspondiente al pago del rescate. De esta manera, las empresas aseguradoras y de seguridad privada, para defender su actividad, argumentan que la intervención de un experto en negociación redunda en una menor transferencia de capital a los grupos que ejecutan secuestro. Se supone que, por este motivo, la intervención de estos asesores es deseable si se quiere disminuir el fortalecimiento económico de los grupos que ejecutan secuestro.[125] En la medida en que un experto en negociación intervenga en el pago del rescate, se pagará mucho menos de lo que estaría dispuesta a pagar una familia no asesorada, con lo cual se reduce al máximo el fortalecimiento financiero del grupo que ejecuta el secuestro.[126]
3.4. Argumentos en contra de los contratos de aseguramiento de pagos de rescates
Uno de los argumentos utilizados por quienes impulsaron el Estatuto nacional antisecuestro en 1993, para prohibir la intervención de empresas aseguradoras y de asesores en manejo de riesgo, fue el posible estímulo directo a la actividad. En la medida en que la organización que ejecuta el secuestro persiga principalmente fines económicos, entonces para ellos es favorable contar con un pago rápido que, si es negociado y ejecutado por un asesor, genera garantía de no intervención de las autoridades.[127] De esta manera, el secuestro, y las fases de negociación, pago y liberación, se convierten en una transacción relativamente limpia y segura para los secuestradores. Esto configura un ambiente ideal para la organización que ejecuta el secuestro: un ágil pago sin intervención de las autoridades.[128]
La prohibición de pagos de rescates fue defendida con el argumento de que estimula de manera directa la actividad misma del secuestro; la convierte en un mecanismo estable para que grupos ilegales puedan obtener recursos. Esta misma postura, en algunas ocasiones, es adoptada por empresas que laboran en países con alto riesgo de que sus empleados sean secuestrados o extorsionados. En Colombia, al parecer, la postura de rechazo al pago de rescates con el propósito de eliminar los estímulos a la activad del secuestro, solamente ha sido adoptada y defendida por la firma British Petroleum.[129] No obstante, es posible que la política corporativa de “no pago” se deba también al interés por no infringir la legislación nacional y evitar implicaciones negativas en las contrataciones con el Estado. En el extremo opuesto, la celebración de estos contratos de aseguramiento se justifica, por parte de las corporaciones, argumentando que la no adquisición de estos seguros aumenta el riesgo de perder empleados en el largo plazo. De hecho, el rápido pago del rescate se interpreta como un mecanismo para no interrumpir el funcionamiento y la productividad de la compañía. Al respecto, los japoneses parecen estar de acuerdo con un pago rápido de rescate.[130]
Hay bastante coherencia en la idea de que si un Estado permite el pago de rescates y la celebración de contratos de aseguramiento, en realidad está permitiendo una línea causal que lleva a generar más secuestros en el largo plazo: cuando el grupo que ejecuta el secuestro persigue fines económicos, entonces el dinero recibido por un secuestro tiene un efecto multiplicador en la posibilidad de realizar otros secuestros con los recursos económicos obtenidos. Esto quiere decir que el pago actual de un rescate tiene un efecto multiplicador causal en la comisión de secuestros futuros. Incluso, si el efecto multiplicador no se da únicamente en el fortalecimiento de los mecanismos para ejecutar más secuestros, puede darse en el fortalecimiento de mecanismos para ejecutar cualquier otro tipo de actividad delictiva.[131] Esto quiere decir que el pago de los rescates genera, de manera directa, oportunidades para que un grupo ilegal ejecute más secuestros o, en general, más delitos.[132] De esta manera, el pago de rescates genera un procedimiento perverso relativamente estable para acceder a recursos económicos o concesiones políticas. Esta situación se estabiliza mucho más si el pago de los rescates está acompañado por la celebración de contratos de aseguramiento. Básicamente, con estos seguros se generan estímulos para intentar de nuevo. En el caso colombiano, este se convertiría en un procedimiento estable para la consecución de recursos económicos para financiar a los grupos guerrilleros.
En la medida en que el aseguramiento de pagos de rescate pueda convertir la práctica del secuestro en un mecanismo estable, al que pueden acceder distintos grupos armados ilegales, entonces las decisiones de pagar, de asegurar o de contratar seguridad privada, adquieren un cuestionamiento moral. Las consecuencias de permitir pagos, aseguramientos y asesorías en un ambiente con tasas de secuestro tan altas como las registradas en Colombia, no se limitan a la generación de estímulos para los secuestradores. Si los agentes privados comienzan a pagar rescates, asegurar estos pagos y contratar asesorías de seguridad, también se puede esperar una disminución de los mecanismos de prevención y control por parte de los organismos judiciales del Estado. En este escenario, es posible pensar que el Estado comience a desplazar sus responsabilidades preventivas. En definitiva, se genera un mercado en el que interactúan de manera estable los secuestradores, los secuestrados y las firmas asesoras y aseguradoras. En este escenario, el rapto, la negociación a cargo de un experto en el tema, el pago, la liberación del secuestrado y el posterior reembolso del dinero pagado en el rescate, generan un mercado estable en el que las autoridades estatales disminuyen al máximo su intervención.
De esta manera, se tiene que el pago actual de un rescate favorece la aparición y estabilidad de un mercado perverso, en el que el bien comerciado es la libertad de acción y movilidad de algunos agentes. También puede pensarse que este mismo mercado presenta un elevado efecto multiplicador por la rentabilidad de la actividad. De esta manera, no resulta difícil de explicar por qué, ante una situación de debilidad estatal, puede elevarse de manera vertiginosa la cantidad de secuestros realizados. Esta rentabilidad y este efecto multiplicador pueden resultar muy atractivos para un grupo que, a parte de ejecutar secuestros, pretende fines terroristas o de inestabilidad estatal. Los grupos guerrilleros y paramilitares han intentando proyectar una aparente imagen de defensa de ideales políticos, asegurando que sus acciones siempre están orientadas a fines distintos a los estrictamente económicos. Si este es el caso, el secuestro resulta atractivo no solamente por su rentabilidad, sino la posibilidad de que esa rentabilidad redunde en una mayor ejecución de diversas actividades delictivas orientadas a desestabilizar al Estado.
Como se señaló líneas atrás, incurrir en pagos, aseguramientos y asesorías privadas aumenta los incentivos y oportunidades de que otras personas sufran el mismo daño; de hecho, aumenta la capacidad técnica y operativa de diversos grupos armados ilegales.[133] En general, puede pensarse que el pago actual de un rescate representa el aumento en la cantidad de secuestrados futuros y de otros tipos de acciones delictivas. Con esto, en el largo plazo disminuye gravemente la posibilidad de que el Estado controle el problema del secuestro, pues los grupos que debe enfrentar acceden a amplias sumas de recursos que los fortalecen. En este orden de ideas, puede pensarse que al permitir el pago por la liberación de secuestrados actuales, también se requiere un mayor fortalecimiento futuro por parte de los organismos judiciales del Estado. Con todo lo anterior, no resulta extraño que, en el caso colombiano, los actores armados hayan acudido al secuestro como un método de financiamiento sostenido, constante y estable. Así, lo que en el corto plazo parece ser un mecanismo para reducir los riesgos que puede sufrir la víctima actual de un secuestro, en el largo plazo aumenta, de manera generalizada, la comisión de esta práctica y de otros delitos.[134]
En el contexto de dar impulso a la Ley 40 de 1993, se argumentó que los principales afectados con la celebración de contratos de aseguramiento eran los colombianos que no estaban en capacidad de adquirir dichos contratos. Si se tiene en cuenta que el mercado de estos seguros se orienta a empresarios, extranjeros y funcionarios de multinacionales, se puede concluir que los verdaderamente perjudicados con esta práctica serían la mayoría de colombianos que no son empresarios, extranjeros o funcionarios. Por el contrario, aquellos secuestrados que tuvieran asegurado su pago, no solamente fortalecerían la capacidad de acción de los grupos armados, sino que perjudicarían, especialmente, a aquellas personas que no cuentan con los recursos necesarios para adquirir uno de estos seguros.[135] De esta manera, la seguridad de unos pocos, representaría el perjuicio de muchos.[136]
Lo anterior deja en evidencia dos aspectos importantes. En primer lugar, la decisión de no pagar por el rescate de un secuestrado solamente es eficiente, en términos de debilitamiento del mecanismo, si nadie paga o si la incidencia de pago disminuye drásticamente; a este motivo responde la pretensión de penalizar el pago en la Ley 40 de 1993. No obstante, también queda en evidencia otro aspecto: el Estado debe garantizar al máximo la seguridad de los particulares, de manera que el debilitamiento financiero de los actores armados no se logre a costa de las vidas de los secuestrados actuales sino mediante la acción del Estado. Así, puede pensarse que si se penaliza el pago de rescates de secuestrados y los seguros por estos pagos, mientras no haya fortalecimiento de la capacidad del Estado para garantizar la seguridad, en realidad se está desplazando la responsabilidad de evitar delitos contra la libertad, del Estado a los particulares.[137] En este caso, los particulares tendrían a su cargo la total prevención del secuestro, pues una vez víctimas, no tendrían recursos ni métodos para procurar su seguridad. Los únicos recursos de la población contra el secuestro, en este escenario, serían preventivos.
Como parte de la postura que pretendía evitar el pago de rescate de secuestrados, en Colombia se ordenó, mediante el artículo 18 de la Ley 40 de 1993, que una vez se tuviera conocimiento de la desaparición o secuestro de una persona, el Fiscal General de la Nación o su delegado, procediera a hacer un inventario de los bienes de la persona secuestrada, del cónyuge, del compañero o compañera permanente, y de los bienes de sus parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil con base en sus respectivas declaraciones de renta. Este artículo, denominado “Vigilancia administrativa de bienes” pretendía, a toda costa, evitar que el dinero de las personas secuestradas, o de sus familiares, fuera utilizado para pagar por una liberación. En este mismo propósito se formuló el artículo 19 denominado “Acciones y excepciones”, que eliminó el derecho a alegar excepción alguna por parte de quien entregara dinero destinado al pago por la liberación de un secuestrado.
Ahora bien, el propósito común de evitar a toda costa el pago de rescates no solamente comprometió a familias y empresas, sino que obligó al sector financiero a evitar cualquier tipo de procedimiento mediante el cual se pudiera facilitar el pago. De esta manera, el artículo 21 estableció que las entidades del sector financiero deberían facilitar informes y autorizaciones a la Fiscalía General de la Nación sobre movimientos excepcionales o pagos de cheques de cuentas de secuestrados. De igual manera, con el artículo 24 se sancionaría a la entidad financiera que otorgara créditos, fianzas o cualquier tipo de colaboración que facilitara dinero destinado al pago de rescates. Estas medidas, al igual que la prohibición de la celebración de contratos, fueron irrespetadas y no perduraron. La medida en contra de la celebración de contratos de aseguramiento fue evadida porque las empresas que ofrecían estos seguros propiciaban la firma del contrato fuera del territorio colombiano. Los extranjeros que llegaban a trabajar en Colombia, provenientes de multinacionales, podían llegar asegurados y esto no implicaba infracción de alguna ley si el contrato se celebraba por fuera del territorio nacional. Así, las empresas aseguradoras extendían invitaciones a potenciales clientes para que los contratos se celebraran en el exterior. Por otra parte, la disposición del congelamiento de los activos de las personas cercanas al secuestrado fue declara inexequible por la Corte Constitucional. En realidad, muchos artículos de la Ley 40 de 1993 fueron declarados inexequibles por parte de la Corte Constitucional, en los meses siguientes a la sanción de la Ley.
3.5. Consideraciones de la Corte Constitucional
Meses después de que fuera aprobado el Estatuto nacional antisecuestro, la Corte Constitucional revisó la prohibición de pago por la liberación de un secuestrado. Este dictamen fue declarado inconstitucional por considerarse que:
Quebranta la Constitución una norma que erige en delito la conducta razonable de los particulares, encaminada a proteger la vida y la libertad, propias o de un semejante. Además, es claro que la ley no puede hacer a un lado las causales de justificación, concretamente el estado de necesidad, en que quedan el secuestrado, sus parientes, amigos y la sociedad en general.[138]
El principio en que se fundamentó la consideración de inconstitucionalidad consiste en interpretar el pago de rescate de un secuestrado como un acto que se realiza en contra de la voluntad propia o que, al menos, se realiza bajo presión. Así, la Corte Constitucional aseguró que la prohibición de pago era algo similar a prohibirle a una persona morir o enfermarse. De igual manera, quien interviene en el pago de un rescate con el único fin de “de salvar la vida y recobrar la libertad propias o ajenas”[139] está obrando con un móvil altruista reconocido por el derecho. Distinto es el caso en que el pago o la intervención se dan con el único propósito de enriquecer a los delincuentes. En la segunda situación, no podría argumentarse causal de justificación y tendría que aceptarse que se está incurriendo en un delito; sin embargo, cuando el único interés consiste en preservar la integridad propia o de alguien más, entonces no hay lugar para enjuiciamientos. Esta postura se observa cuando la Corte cuestiona de manera directa la idea de castigar el acto de utilizar los bienes para salvar una persona:
La solidaridad nos obliga con igual fuerza aun en favor de extraños, con quienes solamente se comparte la pertenencia a la raza humana. Y nadie podrá negar que emplear los bienes propios para proteger la vida y la libertad de un semejante, es acción humanitaria. ¿Cómo, pues, podría ser constitucional la ley que castiga esta conducta?[140]
Por otra parte, la Corte Constitucional aclaró que el hecho de que la Ley 40 de 1993 hubiera sido el resultado de una iniciativa popular no le da una jerarquía superior a cualquier otra ley y, por lo tanto, cualquiera de sus artículos es susceptible de revisión.[141] Ahora bien, en la sentencia c-542 del 93 no se declaró inexequible el castigo a la celebración de contratos de aseguramiento. Esta decisión se tomó con base en el mismo principio mediante el cual se argumentó la inconstitucionalidad de la penalización del pago de rescates: en la celebración de contratos la única justificación es el afán de lucro y, por lo tanto, la medida adoptada por la Ley 40 de 1993 no vulnera la constitución.
Con respecto al dilema moral que resulta de considerar el fortalecimiento financiero, militar y político del grupo que ejecuta el secuestro, gracias al pago del rescate y a la concesión a sus demandas, la Corte Constitucional argumentó que el hombre es fin en sí mismo y, por lo tanto, no debe servir de medio a fines generales, salvo en el caso de que la persona la acepte voluntariamente. De esta manera, la Corte concluyó que la primacía del interés general no es un argumento válido “frente a la razón que autoriza al ser humano para salvar su vida y su libertad, inherentes a su dignidad”[142].
En general, la sentencia c-542 del 93 examinó la posibilidad de inexequibilidad de los artículos 12, 16, 18, 19, 20, 21, 24, 25 y 26 de la Ley 40 de 1993. En la demanda presentada en la sentencia se argumenta que, cuando el Estado no puede garantizar la seguridad de los ciudadanos, estos deben tener la posibilidad de preservar su integridad y seguridad:
[…], pero cuando la violencia generalizada, el uso de la fuerza contra el derecho, rebasa la capacidad de las autoridades, el individuo, puesto por los criminales en el riesgo inminente de perder la vida, y habiendo perdido ya, así sea temporalmente, su libertad, tiene el derecho a defenderse: hace uso de los medios a su alcance para proteger su vida y recobrar su libertad, ante la omisión de las autoridades, cualquiera que sea la causa de esa omisión.[143]
En la medida en que no se pague por el rescate de un secuestrado, se colabora en la posible disminución de estímulos de esta actividad pero, a la vez, se pone en peligro la vida de la persona que actualmente está secuestrada; esto puede interpretarse como la exigencia de sacrificar la integridad actual propia en favor de la integridad futura de un tercero y esto, a su vez, sólo es posible si la persona sacrificada acepta voluntariamente. Este sacrificio puede representar “una carga desigual a otras que se deben soportar en bien de la colectividad”[144]. Si bien día a día debemos hacer sacrificios y cumplir reglas con el propósito de procurar el bienestar general, por lo general, estos sacrificios no implican atentar contra la integridad propia.
Aunque puede reconocerse que negociar con delincuentes es una conducta reprochable desde cualquier punto de vista, debe tenerse en cuenta que en el pago de rescates dicha negociación se hace porque, ante todo, el Estado ha sido incapaz de garantizar la seguridad. En la medida en que el propio Estado niegue la posibilidad de negociación, estará desconociendo que, en principio, se llega a esta situación por su propia incapacidad para garantizar seguridad. Esto quiere decir que el Estado no solamente permite la situación no deseable del secuestro, sino que restringe cualquier mecanismo para solucionar y superar dicha situación. Como el Estado es incapaz de proteger y garantizar seguridad a la ciudadanía, entonces, al menos, debe posibilitar que esta se defienda por sus propios medios.[145] Esto quiere decir que el derecho a la legítima defensa y el estado de necesidad, reconocidos por el derecho, justifican algunas acciones que tienen por único objetivo preservar la seguridad e integridad propia cuando el Estado no puede hacerlo. La situación de un secuestrado es bastante delicada si se tiene en cuenta que el no pago del rescate tiene un vínculo causal estrecho con la pérdida de la vida; en esta medida, no puede esperarse que el Estado desconozca o niegue la necesidad e importancia de respetar el derecho a la vida de la persona secuestrada.
Ahora bien, el derecho a la igualdad, consagrado en la constitución, se viola con la aceptación de los artículos que la sentencia 542 de 1993 examina. La Ley 40 de 1993 pretende prohibir el pago de rescate de secuestrados actuales con el propósito de preservar la vida de futuras víctimas, esto quiere decir que se exige el sacrificio de vidas actuales con el propósito de preservar vidas futuras. Con esto se está violando el derecho constitucional a la igualdad, contemplado en la Constitución Política. El peligro que corre la vida de las personas secuestradas es actual, mientras que el posible peligro en que se pone la vida de las personas por pagar rescates es potencial.[146] Este peligro potencial de que se ejecuten más secuestros gracias al fortalecimiento económico proveniente de los pagos por liberación de secuestrados, solamente se puede concretar en la medida en que las autoridades estatales no puedan adoptar “las medidas de investigación y represión necesarias para combatir a los delincuentes”[147]. Esto quiere decir que el pago por rescates de secuestrados actuales es una condiciones necesaria pero no suficiente para que aumente la cantidad de secuestros fututos; además de esta condición, es necesario también que el Estado se mantenga constante en su incapacidad para prevenir y controlar el secuestro. Incluso, puede pensarse que la incapacidad del Estado sí representa una condición necesaria y suficiente para que aparezcan formas delictivas que representan rentabilidad. Lo anterior quiere decir que el verdadero culpable de que se ejecuten más secuestros futuros es el Estado, por su incapacidad para garantizar seguridad e imponer medidas que persuadan a los grupos ilegales, y no la persona que, actuando bajo presión y según el principio de solidaridad, realiza el pago del rescate:
El ideal, naturalmente, es no pagar por conservar la vida y por recobrar la libertad; y más aún, que no haya secuestros. Pero ello sólo es posible si las autoridades protegen a las personas e impiden la acción de los delincuentes.[148]
Así, la postura de la Corte Constitucional con respecto a la penalización del pago de rescates queda plasmada en la siguiente consideración:
¿Cómo negar que obra en legítimo ejercicio de un derecho, quien emplea sus bienes en la defensa de la vida o de la libertad, propias o ajenas? ¿Habrá, acaso, un destino más noble para el dinero que la salvación de la vida o de la libertad propias, o de un semejante unido por los lazos de la sangre o del afecto? Y más altruista aún la acción de quien sacrifica sus bienes para salvar la vida y la libertad del extraño.[149]
Por otra parte, al revisar el numeral 5o. del artículo 29 del Código Penal vigente en la época,[150] se encuentra que, ante todo, el pago del rescate de un secuestrado tiene el propósito de evitar el peligro actual e inminente de perder la vida pues este riesgo, por lo general, no se puede evitar de manera distinta. Esto implica reconocer que el rango de acción de las autoridades es limitado cuando el secuestro se ha ejecutado. Por otra parte, es necesario resaltar la víctima de secuestro llega a la situación de retención y pago de manera involuntaria; esto quiere decir que ni el secuestrado ni sus familiares son responsables o han procurado estar en esta situación. De esta manera, ni el secuestrado, ni sus familiares o allegados, tienen el deber jurídico de exponer su vida y afrontar el peligro que el no pago del rescate implica, equiparable solamente al peligro exigido a los miembros de la fuerza pública, a quienes el propios Estado ha equipado con armas para cumplir el compromiso de proteger a los ciudadanos.[151] De esta manera, según la Corte Constitucional, la Ley 40 de 1993, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 12, convierte en delincuentes a quienes actúan en estado de necesidad, a favor de la libertad y la vida. De esta manera, se reconoce que aunque el Estado ha dispuesto autoridades para garantizar la defensa de la libertad y la vida de las personas, cuando por algún motivo estas garantías no se cumplen, los particulares están en posibilidad de actuar en razón de la defensa de estos principios del ordenamiento jurídico: “Quebranta, pues, la Constitución una norma que erige en delito la conducta razonable de los particulares encaminada a proteger la vida y la libertad, propias o de un semejante”.[152]
Aunque sea posible que el dinero pagado por la liberación de un secuestrado sea utilizado por los delincuentes para realizar más secuestros o para realizar otro tipo de delitos, esta acción de pago, según la Corte Constitucional, debe analizarse desde dos perspectivas: desde el punto de vista de quien paga y desde el punto de vista de quien obliga a pagar. Con respecto al último, es claro que el pago del secuestro se constituye en un acto ilícito, pero desde el punto de vista del primero, es decir, de quien tiene en peligro su vida o la vida de algún familiar o persona cercana, el pago se hace porque es el único mecanismo disponible para garantizar en alguna medida la vida y la libertad del secuestrado. La decisión de pagar por la liberación de un secuestrado está completamente viciada por la fuerza.
La Corte Constitucional también interpreta el no pago por la liberación de un secuestrado como una condición que aumenta la posibilidad de que la persona secuestrada sea víctima de torturas y tratos crueles e inhumanos. Si se tiene en cuenta que la Constitución política de Colombia, según el artículo 12, ordena que nadie sea sometido a tratos inhumanos y crueles, entonces obligar el no pago de la liberación de un secuestrado es un ordenamiento inconstitucional.[153]
Por último, se debe tener en cuenta la consideración tal vez más radical de la Corte con respecto al ordenamiento de no pagar por el rescate de una persona. La Corte ha considerado que pagar por el rescate de un secuestrado es una acción que no puede interpretarse como ilícita y que la persona que paga está actuando de acuerdo a un deber impuesto por la propia Constitución. El artículo 95 de la Constitución[154] ordena a los ciudadanos obrar según el principio de solidaridad social, y quien emplea sus bienes para intentar preservar su propia vida o la de sus semejantes, está actuando de acuerdo a este principio. Por lo tanto, no puede ser constitucional una ley que penalice esta acción.[155]
Según los motivos expuestos, el artículo 12 de la Ley 40 de 1993 fue declarado exequible pero condicionado a los fines con que se realice el pago o la intervención en el pago de rescates. Con respecto a los demás artículos de la Ley, las decisiones de la Corte Constitucional fueron de la siguiente manera:
· Los artículo 12[156], 16[157] y 25[158] se declararon condicionalmente exequibles, según la circunstancia y los móviles con que se ejecute la conducta. Así pues, la ley es inexequible en estos artículos, excepto cuando la conducta se ejecute en el marco de alguna de las justificaciones consideradas, esto es, según el principio de solidaridad o bajo estado de necesidad.[159]
· Los artículos 18[160], 19[161], 20[162], 21[163] y 24[164] fueron declarados inexequibles por los mismos motivos argumentados a favor de la inexequibilidad del artículo 12 del Estatuto.
· El artículo 26, que prohíbe la celebración de contratos se declaró exequible porque, en el actuar de las compañías aseguradoras solamente se puede observar afán de lucro y, por lo tanto, no se actúa de acuerdo a algunas de las justificaciones previstas en la condicionalidad de exequibilidad del artículo 12.
Por otra parte, en la sentencia 069 de 1994 se demandaron, de nuevo, los polémicos artículos examinados en la sentencia 562 de 1993 y, adicionalmente, se señaló que el artículo 14 de la Ley 40 de 1993 era violatorio de los artículos 150, numeral 17 y 30 transitorio de la Constitución Política, porque inhabilitaba al Congreso y al Presidente de la República para decretar amnistías e indultos. En esta misma sentencia, la Corte señaló que se sostiene la obligatoriedad de dar aviso a las autoridades pertinentes, cuando se tenga conocimiento de la comisión de un caso de secuestro. Así pues, el señalamiento dado por algunas empresas de seguridad, de no dar aviso a las autoridades, siguió interpretándose como contrario a la ley, por cuando entorpece el accionar de los organismos de justicia.[165]
Por otra parte, en concordancia con las consideraciones hechas por la Corte en la sentencia 542 de 1993, la sentencia 069 de 1994 señaló que la posibilidad de peligro del secuestrado no es razón suficiente para que se justifique la negativa de notificación de secuestro a las autoridades, pues en la notificación de secuestro podría hablarse de peligro posible mas no inminente. De igual maneara, la Corte Constitucional consideró como conducta errada suponer ineficiencia por parte de las autoridades para entorpecer aún más las labores de investigación.[166] Así, en la sentencia 069 de 1994 la Corte Constitucional ratificó su pronunciamiento de la Sentencia 542 de 1993, relacionados con los artículos 12, 18, 19 y 25 de la Ley 40 de 1993. Adicionalmente, se declaró exequibilidad de los artículos 6[167], 10[168], 14[169], 32[170], 35[171] y 37[172]. El artículo 17 de la Ley 40 de 1993 se declaró exequible, excepto en lo relacionado con las expresiones "prescindirse de la imposición de las penas o de la ejecución de aquella que se hubiere impuesto"[173], y "podrá ordenarse o solicitarse la preclusión o la cesación de procedimiento por parte del Fiscal General de la Nación"[174], que se encuentran consignadas en su inciso segundo, así como parte del inciso tercero que señala la posibilidad de que se "exonere al sentenciado” de la ejecución de la pena. De igual manera, el artículo 34 que originalmente señalaba la creación de una comisión “compuesta por tres (3) Senadores y tres (3) Representantes, miembros de las Comisiones Primeras de cada Cámara y designados por dichas Comisiones, para que se encargue de supervisar las políticas gubernamentales y judiciales contra el secuestro, así como el comportamiento de autoridades y jueces, en relación con sus obligaciones frente a este delito”[175], fue declarado exequible, salvo las expresiones “gubernamentales y judiciales” y "así como el comportamiento de autoridades y jueces en relación con sus obligaciones frente a este delito", las cuales fueron declaradas inexequibles.
En la sentencia 213 de 1994 la Corte Constitucional ratificó su postura manifestada en la Sentencia 542 de 1993, en cuanto a los artículos 12, 18, 19, 20, 21, 24, 25 y 26 de la Ley 40 de 1993; lo mismo sucedió con sus pronunciamientos de la Sentencia 565 de 1993, en lo relacionado con los artículos 1,28, 29 y 30, y de la Sentencia 069 de 1994, en lo relacionado con los artículos 10, 14 y 37. Por otra parte, se declararon exequibles los artículos 3[176], 4[177], 9[178] y 32, así como el artículo 15, salvo la frase final que señala que "la libertad provisional sólo podrá concederse por pena cumplida”, la cual fue declarada inexequible. Finalmente, en la resolución sexta de la sentencia 213 de 1994, la Corte señaló la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 7[179]. de la Ley 40 de 1993.
En la sentencia 273 de 1994 se revisaron de nuevo los artículos 1, 10, 15, 17, 19, 28, 29, 30 y 31 de la Ley 40 de 1993; sin embargo, no hubo cambios con respecto los pronunciamientos de la Corte Constitucional. Posteriormente, en la sentencia 284 de 1996 se revisó y declaró exequible el artículo 33[180] del estatuto antisecuestro.
3.6. Conclusiones
La Ley 40 de 1993 constituyó un importante intento legislativo por disminuir, a toda costa, la alta comisión de secuestros en Colombia. No obstante, muchas de estas medidas fueron interpretadas como inconstitucionales por la Corte Constitucional, de manera que perdieron vigencia algunos meses después de la aprobación de la Ley. Si bien las disposiciones relacionadas con el aumento de penas fueron ratificadas, dicho aumento no tuvo un efecto persuasivo notable en la disminución de casos de secuestro. De esta manera, puede suponerse que, aunque los aumentos de penas estén previstos, el secuestro experimenta el mismo problema de impunidad que sufren las investigaciones sobre otros crímenes en Colombia.
Como se ha señalado, la medida de prohibición de pagos de rescates únicamente es efectiva si todos o al menos la mayoría de rescates no son pagados; por este motivo, la Ley 40 de 1993 penalizó esta acción. No obstante, mientras algunos pagos se sigan haciendo, la medida es inefectiva y el fortalecimiento financiero continúa dándose. Ahora bien, suponer que mediante la penalización de la acción se va a disminuir el pago de rescates puede interpretarse como una medida “ingenua” en un país caracterizado por la ilegalidad y el incumplimiento de las leyes. También vale la pena resaltar que la penalización de rescates solamente tiene sentido en un contexto judicial fuerte, en el que la población, de manera generalizada, pueda suponer efectividad por parte de las autoridades, tanto en prevención como castigo a la acción. No obstante, la disminuida capacidad operativa del aparato judicial colombiano, unida a la prohibición de pago, puede redundar en un abandono total de los secuestrados y a la exigencia de prevenir secuestros sin las herramientas necesarias. Ahora bien, aunque la celebración de contratos de aseguramiento fue penalizado durante buena parte de la década de los noventa, a partir del 2002 fue, de nuevo, revestido de legalidad. A pesar de la convincente que puedan ser los argumentos en contra de la celebración de contratos de aseguramiento, actualmente varias empresas ofrecen este tipo de servicios en Colombia.
4. Diálogos de paz y secuestro en Colombia
La presente sección tiene el propósito de revisar la relación entre los procesos, diálogos y negociaciones de paz y la tendencia del secuestro durante las últimas décadas. El análisis de esta relación se hace, principalmente, con base en los acercamientos de paz realizados durante el gobierno del presidente Betancourt, la desmovilización del M-19 y el proceso de paz con las FARC adelantado en el gobierno del presidente Pastrana. Estos no fueron los únicos procesos y acercamientos de paz adelantados desde el gobierno del presidente Betancourt; sin embargo, por los actores involucrados y los temas tratados, puede pensarse que estos fueron los procesos de paz más relevantes para el ambiente político e institucional del país.
La presente sección se divide en tres partes. En la primera parte se hace una breve reconstrucción de los procesos de paz adelantados con las FARC y con el M-19, los cuales comenzaron durante el gobierno del presidente Betancourt. El proceso de paz con el M-19 llevó a la desmovilización de este grupo, mientras que el proceso de paz con las FARC solamente arrojó como resultado una corta tregua, conocida como el acuerdo de la Uribe, que luego fue rota. En esta parte también se examinan los posibles nexos causales entre la concentración y desmovilización del M-19 y el aumento en la cantidad de secuestros a comienzos de la década de los noventa. Esta exploración resulta necesaria pues el M-19 fue un actor relevante en la comisión de los primeros secuestros con técnicas especializadas y, por lo tanto, es posible que la concentración de este grupo y el proselitismo político que adelantó hayan estado acompañados de difusión de estas técnicas. En la segunda parte se examina el proceso de paz adelantado con las FARC durante el gobierno del presidente Andrés Pastrana. También se hace un breve recuento del proceso de paz y la instalación de las mesas de negociación entre las FARC y el Gobierno Nacional. En este proceso de paz fue relevante la desmilitarización de una extensa zona conocida como zona de distensión. Se examina la posibilidad de que esta zona haya sido utilizada como base de operaciones, desde la cuál se diseñaban y ejecutaban secuestros y otras acciones violentas. También se examina la posibilidad de que la zona de distensión haya servido para ocultar secuestrados y adelantar negociaciones con los familiares y allegados de las víctimas. En la tercera parte se presentan algunas conclusiones.
4.1. Gobiernos Betancourt y Barco 1982 - 1990
En el gobierno del presidente Betancourt se pretendió mostrar un claro propósito de apertura democrática, manifestada en el reconocimiento político de los grupos insurgentes. Frente al tema del conflicto armado, el presidente Betancourt estableció los siguientes ejes de trabajo para fines del proceso de paz: (i) Continuar con la “Comisión de Paz”, con algunas redefiniciones en su enfoque; (ii) impulsar un proyecto de amnistía para estimular la desmovilización masiva; (iii) promover un plan de rehabilitación; y (v) reconocer e impulsar reformas al régimen político, económico y social como condición necesaria para un proceso exitoso de paz. De esta manera, el 19 de septiembre de 1982 se estableció, mediante decreto 2711, la Comisión Asesora de Paz. Entre las respuestas más inmediatas y visibles frente al establecimiento de la Comisión Asesora de Paz se encuentra la fragmentación al interior de la guerrilla, que se encontraba relativamente unificada en lo que se denominaba la “Coordinadora Guerrillera”. La comisión asesora estuvo conformada por cerca de 40 miembros de diferentes partidos políticos y dirigida por el presidente Carlos Lleras. Entre los procedimientos contemplados por la Comisión se encontraba el de estudiar, con los grupos que sea acogieran a la amnistía, recomendaciones concretas al gobierno sobre medidas de reinserción. Frente a esta propuesta del gobierno, las FARC se concentraron en solicitar: (i) apoyo a una amnistía amplia desde el punto de vista político, (ii) el establecimiento de diálogos en torno a la democracia y participación, y (iii) consideración de la propuesta de control social a la labor de los militares.[181] Ahora bien, en la perspectiva del diálogo que se mantuvo con las FARC, se observó que claramente que para este grupo la consecución de la paz no dependía de la entrega de las armas, sino del impulso a las reformas políticas.
Por su parte, aunque el M-19 reconoció como un logro democrático el impulso de la ley de amnistía, aseguró que esta no era una verdadera y contundente solución al conflicto ni una respuesta definitiva a la consecución de la paz. Al igual que en el caso de las FARC, el M-19 sostuvo la necesidad de que la paz se “construyera” mediante acuerdos y diálogos sobre las reformas políticas, económicas, sociales y de comercio exterior que, en su concepto, requería el país.
De esta manera, el presidente Betancourt sancionó la ley 35 el 19 de noviembre de 1982, mediante la cual se decretó una amnistía.[182] El beneficio jurídico de la amnistía se otorgaría de manera personal e individual, por lo que era necesario que el beneficiario reconociera, personalmente, su participación en los grupos guerrilleros y su intención de reincorporarse a la vida civil. Este reconocimiento se realizaría por medio de acto interlocutorio con el Tribunal Supremo del Distrito Judicial.[183] La Ley 35 también estableció los programas de tierras, crédito, vivienda, microempresa, salud y educación, que permitirían la reincorporación exitosa de los combatientes. De esta manera, se creó el “Fondo Ley 35”, adscrito al Ministerio de Gobierno, para la coordinación de todos los procesos requeridos en la realización exitosa de la reincorporación. La Ley 35 también estableció un plan de rehabilitación orientado a las zonas más afectadas por el conflicto y la confrontación armada.
En Concepto de Turriago y Bustamante, la reincorporación a la vida civil durante este periodo tuvo dos momentos, que se amplían a continuación.
4.1.1. Primer momento del proceso del gobierno Betancourt: El acuerdo de la Uribe.
Como se señaló, una de las primeras y más inmediatas consecuencias por parte de la guerrilla frente a la Ley de Amnistía fue la fragmentación del movimiento guerrillero sobre su posición en torno al diálogo. Esto produjo, en 1983, una serie de acercamientos menores e interrumpidos entre las partes negociadoras. El primer acercamiento entre las FARC y el Gobierno Nacional se dio durante este año en el departamento de Huila. El primer acercamiento entre el M-19 y el Gobierno Nacional se dio este mismo año en México, con una propuesta de diálogo entre Jaime Báteman y el Presidente de la República. Ya en junio de este año, las FARC dieron a conocer su propuesta de cese al fuego, mientras que en octubre, en Madrid, se dio una reunión entre el Presidente de la República y el alto de mando del M-19, para estudiar la fórmula de cese al fuego. Posteriormente, en diciembre de este año las FARC rompieron su acuerdo con el M-19 y aceptaron el cese al fuego, la firma de tregua y el comienzo de discusiones para la conformación de un movimiento político legal. Este proceso se completó con la firma del acuerdo de la Uribe, el 28 de marzo de 1984.
4.1.2. Segundo momento del proceso del gobierno Betancourt: paz entre 1984 y 1986
En 1984 fue asesinado el ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla, con lo cual se elevaron las exigencias por parte del Gobierno Nacional hacía los grupos interesados en reincorporarse a la vida civil. Una de las medidas adoptadas por el gobierno consistió en el retorno al Estado de Sitio. Sin embargo, se mantuvo el propósito de lograr acuerdos de paz con los grupos insurgentes a pesar de las medidas adoptadas; por este motivo, el gobierno nacional conformó una nueva Comisión de Negociación y Diálogo, que finalmente permitió los acuerdos logrados con el M-19, el EPL y la Autodefensa Obrera. A pesar de estos acuerdos, en 1984 se dio una ruptura del cese al fuego por parte del M-19, como resultado de enfrentamientos entre las Fuerzas Armadas y este grupo insurgente. El nombramiento del General Miguel Vega Uribe, como ministro de defensa, y el descontento de gremios del sector productivo frente a las posibles desmovilizaciones de los grupos insurgentes, impusieron presiones que redundaron en endurecimiento de las partes y la limitación de sus concesiones.
Así, se dio un aumento en las acciones violentas sucedidas en el marco del conflicto. A pesar de esto, en 1985 se fortalecieron los esfuerzos para retomar la negociación entre el M-19 y el gobierno nacional, por lo que hubo una aparente superación a los enfrentamientos. Entre los sucesos más importantes que posibilitaron estos aparentes acuerdos, se observó la posibilidad de desmovilización por parte de la guerrilla, el establecimiento de garantías para la reincorporación, por parte del gobierno, y el traslado del campamento de este grupo guerrillero a los Robles, Cauca.
El 12 de mayo de 1985, el Gobierno Nacional suspendió las negociaciones con el M-19 y continuó el proceso con las FARC. Por esta época, el Congreso Nacional aprobó la ley 49 del 4 de junio, que concedió indulto a los desmovilizados, aunque el M-19 se encontrara por fuera del proceso. Con esto comenzó una clara oposición del M-19 hacia el gobierno nacional, por lo que continuaron con sus campañas proselitistas y convocaron un paro nacional para el 25 de junio de ese año. En respuesta, el gobierno expidió el decreto 1560, en el que se ordenaba la recuperación de los campamentos de la guerrilla. El 17 de septiembre, de nuevo, el M-19 declaró lucha frontal al gobierno y su campaña de enfrentamiento culminó con la operación “Atonio Nariño”, que consistió en la toma del Palacio de Justicia, el 6 de noviembre de 1985.
4.1.3. Oposición al proceso de paz e intensificación del conflicto
Bajo el amparo de la Ley de amnistía, recobraron la libertad simpatizantes de la insurgencia; incluso, se ha argumentado que esta ley posibilitó el reagrupamiento de la dirigencia del M-19.[184] Al parecer, estas concesiones generaron malestar en sectores de las Fuerzas Armadas, que consideraban necesario exigir la entrega de armas a cambio de los beneficios obtenidos con la Ley. Si bien esta ley no exigía la entrega de armas, sí penalizaba de manera más estricta su posesión y porte.
Los beneficios a los amnistiados también consistieron en reubicaciones en el exterior. A través del Comité Intergubernamental para las Migraciones, se trasladaron 51 amnistiados. Estos traslados consistieron en pasajes aéreos a las ciudades de Managua, Madrid, París, Bruselas, Ginebra y Estocolmo. Por su parte, Las Naciones Unidas, con su oficina para los Refugiados, proporcionó auxilios para alojamiento, transporte, vestuario y facilitó la consecución de empleo en el exterior.[185] No obstante, fueron múltiples las complicaciones que se observaron en los mecanismos para otorgar las concesiones a los beneficios.
El hecho de que los beneficios a los desmovilizados fueran otorgados de manera individual, mediante los procedimientos interlocutorios con tribunales, hizo que la responsabilidad de obtener dichos beneficios recayera directamente sobre cada aspirante. Aquellos que no tuvieron asesoría suficiente, no pudieron acceder a la totalidad de los beneficios. También hubo falta de comunicación entre las distintas instituciones del Estado, acerca de las decisiones judiciales. Finalmente, una de las mayores complicaciones consistió en la falta de garantías de seguridad de los amnistiados, sobretodo, frente al surgimiento de grupos paramilitares, de autodefensa y escuadrones de la muerte que adelantaban acciones contra los simpatizantes de izquierda, a quienes comúnmente se les acusaba de ser base política de la insurgencia. Por ejemplo, los beneficios otorgados a algunos miembros de los grupos insurgentes, permitieron la aparición del movimiento político Unión Patriótica, que más tarde sería víctima de represalias por parte de grupos paramilitares y de autodefensa. Así, se ha argumentado que las posibilidades ofrecidas gracias a los procesos de paz, a los miembros de grupos subversivos, en realidad generaron estímulos para la aparición de grupos paramilitares y de autodefensa.
Ahora bien, hasta comienzos de la década de los ochenta se contaba una cantidad de secuestros relativamente constante desde 1965. La cantidad más alta de secuestros registrados durante este periodo se dio en 1965 con 84 casos, luego se registraron 76 secuestros en 1966 y 1967 y, a partir de estos años, la cantidad de casos solamente volvió a superar los setenta en 1975 con 73 casos registrados y en 1977 con 71. A partir de 1981 la cantidad de secuestros alcanzó los 99 y desde este año no se volvió a registrar una cantidad inferior a los 100 casos. Una primera mirada permite observar que durante el gobierno del presidente Betancourt la tasa de secuestros comenzó una clara y sostenida tendencia al asenso. Esto permite pensar en algunas condiciones que, a pesar del proceso de paz adelantado, posibilitaron el aumento en la cantidad de secuestros registrados durante esta administración.
El mayor promedio de casos registrados durante la década de los ochenta se dio en el departamento de Antioquia, y luego este se mantendría como el departamento con el promedio más alto de secuestros realizados al año durante la década de los noventa. Esto comportamiento en el secuestro en Antioquia concuerda con el hecho de que precisamente en este departamento aparecieron una gran cantidad de grupos de autodefensa, grupos paramilitares y escuadrones de la muerte. Al parecer, la aparición de estos grupos de autodefensa y paramilitares buscaba neutralizar el efecto de pacificación perseguido y logrado en algunas zonas del país. De esta manera, en las zonas rurales de Antioquia, el Urabá antioqueño y los límites con Córdoba, el proceso de paz que adelantaba el gobierno nacional durante la época no arrojó mayores resultados. De hecho, puede pensarse que los acuerdos logrados con los grupos guerrilleros tuvieron un efecto inverso al de la pacificación: la posibilidad de que militantes de la guerrilla accedieran a beneficios del gobierno, generó malestar en algunos sectores, por lo que se formaron grupos de derecha que querían reducir y neutralizar esta posibilidad.
El descontento frente a las concesiones dadas a los grupos insurgentes y frente a la posibilidad de fortalecimiento político y militar de la guerrilla produjo reacciones que en algunos casos trascendieron el ámbito de la oposición política. Algunos grupos de autodefensa y grupos paramilitares que se formaron tenían el firme propósito de eliminar al máximo las posibilidades de que simpatizantes de corrientes de izquierda accedieran al poder local. Estaba presente la preocupación de que, frente a los beneficios, lo único que se obtuviera fuera un fortalecimiento de los grupos insurgentes. De esta manera, para eliminar los riesgos de fortalecimiento y acceso al poder por parte de los grupos insurgentes, se adelantaron acciones, defensivas y ofensivas, en contra estos grupos.
Puede pensarse que la aparición de grupos paramilitares y de autodefensa durante la época en que se adelantaron acercamientos de paz con las FARC y el M-19 dinamizó el conflicto y, en general, fortaleció el ambiente de guerra. En general, la incorporación de un nuevo actor a la guerra aumentó la cantidad de acciones violentas y, de manera indirecta, el uso del secuestro. Este ambiente de confrontación intensificada entre derecha e izquierda resulta útil para justificar el aumento en el uso del secuestro como mecanismo de financiación. La guerrilla tuvo que enfrentar no solamente a las Fuerzas Armadas sino a los grupos paramilitares y de autodefensa, y para esto tuvo que fortalecerse militarmente. Esta necesidad de incrementar la infraestructura militar insurgente, requirió mayores fuentes de ingreso. Frente a esto, posiblemente el secuestro se convirtió en un método efectivo de financiación y, como dicho método comenzó a utilizarse en una época en que el Estado no estaba capacitado para enfrentar este delito, entonces gracias al efecto multiplicador de este crimen, por su alta rentabilidad y efectividad, el resultado fue un aumento vertiginoso en la cantidad de secuestros registrados durante los años siguientes. En pocas palabras, la guerrilla descubrió que el secuestro representaba un mecanismo relativamente estable y eficiente para acceder a recursos financieros, en una época en que los organismos del Estado no pudieron controlar la situación actual de la época; el resultado, fue un aumento en los secuestros futuros, registrados durante la década de los noventa.
Adicionalmente, puede pensarse que, al menos en el caso del M-19, el proselitismo político y el contacto del grupo con bases sociales, estuvo acompañado de difusión de técnicas bélicas:
En 1985 el M-19 y el EPL fueron autorizados por el gobierno a establecer campamentos en Medellín en el marco de los acercamientos de paz del gobierno de Belisario Betancur. Los movimientos guerrilleros empezaron a dar instrucción política y militar y ello permitió que un gran número de jóvenes adquiriera conocimientos sobre manejo de armas y técnica militar en general. Al respecto uno de ellos cuenta así la experiencia: “En el 85 llegaron al barrio los del M-19 [...]. Allá fuimos a parar muchos, incluidos todos los viciosos y malosos del barrio. Eso era tremenda novedad. Uno pillar a los chachos en directo, ¡uy sopas! Ellos daban charlas de formación política y organizaban actividades con la comunidad. A los que nos habíamos metido de milicianos nos daban instrucción político-militar. Aprendimos a manejar fierros, a hacer explosivos, a planear operativos militares sencillos. Pero a la mayoría de los pelados no les sonaba tanto la carreta de la política, les tramaba más que todo lo militar. Los del EPL, que también andaban de paces con el gobierno empezaron a hacer lo mismo, a darle instrucción militar a la gente. Después empezaron a fallar los acuerdos con el gobierno... Muchos de los pelados de las milicias quedaron sueltos. Sólo unos pocos se fueron con la guerrilla, pero la mayoría se regresaron. Algunos de ellos formaron combos para trabajar de cuenta propia. ... Surgieron los Nachos, Los Calvos, Los Montañeros, Los Pelusos y otras banditas que impusieron su terror. Esas bandas eran formadas por dos o tres mayores y una manada de culicagados crecidos a matones, peladitos de 13, 14, 15 años haciendo las del diablo.[186]
Si se tiene en cuenta que el M-19 fue uno de los primeros grupos en ejecutar secuestros con técnicas especializadas, entonces es posible que esta experticia haya sido comunicada en el marco de las facilidades proselitistas otorgadas por los procesos de paz. Esto pudo redundar en una mayor utilización de dichas técnicas. Adicionalmente puede considerarse la posibilidad de que durante el gobierno del presidente Betancourt algunos de los procesos que se dieron en el contexto de los acercamientos entre ambas partes no hayan tenido una suficiente verificación. En general, los esfuerzos para consolidar un proceso de paz durante este gobierno no se caracterizaron por la concentración prolongada de los grupos guerrilleros en campamentos, al menos, no tanto como en el caso del proceso de paz del presidente Barco y como el caso de la zona de distensión durante el Gobierno Pastrana. Por otra parte, durante el gobierno Betancourt sí se dio la posibilidad de proselitismo y precisamente este tipo de proselitismo y acercamiento entre grupos guerrilleros y bases sociales sociedad pudo haber servido de detonante para la difusión de técnicas especializadas de secuestro y otros delitos.
Con respecto a los acercamientos hechos durante la administración Barco, en el periodo 1986 – 1990, también se encuentra un enfoque orientado a la negociación política entre gobierno nacional y los grupos insurgentes. En la Convención Liberal del 14 de diciembre de 1985, se emitieron algunas críticas al enfoque de política de paz utilizado por el presidente Betancourt. Entre estas críticas se encontraba la falta de acompañamiento sólido por parte de los partidos políticos, gremios y otros sectores relevantes para el escenario del conflicto en el país. De esta manera, se emitió un programa de partido que indicaba la necesidad de un camino democrático, a través del diálogo, para la consecución de acuerdos concretos sobre soluciones políticas al problema de la subversión. Algunos de los elementos que el partido Liberal consideró necesarios para un proceso eficaz, fueron: (i) instituciones que aseguraran garantías para actividades proselitistas, incluidos los grupos insurgentes que se integraran a la vida democrática; (ii) el proceso de reconciliación con grupos insurgentes debería establecerse en acuerdos con etapas precisas y condiciones para avances; y (iii) los grupos insurgentes deberían comprometerse a renunciar al terrorismo, el secuestro y la extorsión como crímenes contra la humanidad.[187]
Así, en la administración Barco se creó la Consejería Presidencial para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación; también se nombró un consejero encargado de llevar las conversaciones con las FARC, con el propósito de mantener el cese al fuego y la tregua obtenida con este grupo. Así, el 1 de septiembre de 1988, el presidente Barco anunció la puesta en marcha de la “Iniciativa para la paz”, que pretendía la reincorporación a la sociedad de los miembros de los grupos insurgentes, mediante el abandono de las armas, la presencia de garantías reales por parte del Gobierno y el establecimiento de metas en plazos concretos. Esta iniciativa comprendía cinco fases:
1. Distensión: esta fase incluía la necesidad, por parte de los grupos subversivos, de manifestar voluntad de reconciliación mediante el diálogo directo y audiencias con voceros designados para tal efecto. Esta fase también incluía la presentación del proyecto de Ley para el indulto y la amnistía.
2. Transición: Esta fase incluía el establecimiento de garantías reales y específicas, así como el fortalecimiento de coordinación de las entidades estatales con responsabilidades en el proceso. En esta fase también se disponía la ubicación temporal de los miembros de los grupos insurgentes y el abandono de armas y municiones.
3. Fase de incorporación: Se preveía el indulto y el estímulo a la participación política.
4. Diálogos regionales para la convivencia: Análisis y solución de factores locales de perturbación y violencia regional.
5. Término de la iniciativa de paz, fijado para el periodo electoral de 1990.
Esta modalidad de negociación comenzó con el M-19. El 10 de enero de 1989 se formalizó el inicio de la fase de distensión con este grupo, mediante la manifestación formal de reconciliación. Esta fase fue superada rápidamente; aproximadamente un mes después del inicio del proceso, se estableció una mesa de trabajo con la participación del partido liberal, el partido social-conservador, la UP, el Gobierno Nacional y el M-19. Posteriormente, la fase de transición inició con la ubicación territorial de la comandancia del M-19, y la mayoría de sus combatientes, en la vereda de Santo Domingo del municipio de Tacueyó, Cauca. Esta concentración del M-19 permitió evitar las complicaciones relacionadas con la verificación del cese al fuego y las violaciones a las treguas, las cuales estuvieron presentes en los diálogos y acercamientos desarrollados en el gobierno Betancourt. Esta concentración también permitió, en alguna medida, verificar los alcances del proselitismo político adelantado por el M-19, la cual fue una complicación que también estuvo presente en el proceso de paz adelantado en el gobierno Betancourt.[188] Así, el presidente Barco se comprometió a que las Fuerzas Armadas no adelantaran acciones al interior del campamento del M-19, mientras podían continuar garantizando la seguridad en el resto del territorio nacional. De esta manera, el cese al fuego con el M-19 no significó cese de operaciones militares por parte de las Fuerzas Armadas en amplias zonas del territorio nacional.
A pesar de los esfuerzos del gobierno nacional, la administración Barco se caracterizó por un marcado ambiente de violencia, principalmente, por las acciones del M-19 y el EPL; a esta situación se sumó el auge de grupos paramilitares y de autodefensa, y la presencia del narcotráfico y la infiltración de sus capitales a distintos sectores. Esto, probablemente, produjo una desestabilización en los propósitos de diálogos inicialmente planteados por el gobierno, pues fue necesario fortalecer acciones represivas en contra de los grupos narcotraficantes. En este escenario, a mediados de 1989, la tregua lograda con las FARC se rompió, y se declaró una confrontación armada contra los grupos de narcotraficantes.
Finalmente se completó la desmovilización por parte del M-19, el 9 de marzo de 1990. Por esta época, la cantidad de secuestros se encontraba en notable asenso, pues en 1989 se habían contabilizado 781 casos y en 1990, 1282. Esta tendencia de aumento alcanzaría su pico en 1991 con 1717 casos, antes de descender levemente y mantenerse relativamente constante hasta 1997. Esto permite observar cierta estabilización en la cantidad de secuestros desde 1991 con 1717 casos, hasta 1996, con 1608. En el periodo comprendido entre 1991 y 1996 se registró un promedio de 1351 casos anuales de secuestro, siendo el primero y el último los únicos valores extremos
Fuente: CIC-DIJIN
La estabilidad en la cantidad de secuestros registrados entre el descenso que comenzó en 1991 y el ascenso que comenzó en 1995, permite pensar en una relativa regularidad en el uso de técnicas de secuestro. Puede pensarse en un periodo de regularidad en el tipo de técnicas utilizadas, por demás eficaces, por los secuestradores. Dicha estabilidad se mantendría hasta 1995, cuando comenzó un ascenso constante que no sería controlado sino hasta la siguiente década. Esto, a su vez, permitiría pensar que sólo a mediados de la década de los noventa se dio una innovación en el tipo de técnicas utilizadas. Llama la atención el hecho de que en la segunda mitad de los noventa se observa, por una parte, la formulación de lineamientos para un control más efectivo del secuestro y, por otra parte, el aumento marcado en la tendencia de este delito. Esto quiere decir que, a pesar de que el Estado aumentó, en cierta medida, los controles del secuestro, algún tipo de innovación permitió que los grupos secuestradores ejecutaran en elevado número de estos delitos.
4.2. Zona de distensión y proceso de paz con las FARC (1998-2002)
Durante el periodo del presidente Andrés Pastrana se dieron acercamientos con las FARC y con el ELN; no obstante, solamente los acercamientos con las FARC posibilitaron la instalación de unas mesas de negociación. Para tal propósito se desmilitarizaron algunos municipios de los departamentos de Caquetá y Meta. El territorio desmilitarizado fue conocido como la zona de distensión. Aunque esta zona de distensión tuvo una alta resonancia en los medios de comunicación, en la presente sección se hace referencia principalmente a informes de la Fiscalía General de la Nación y el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
Los primeros acercamientos oficiales entre el gobierno del Presidente Andrés Pastrana y las FARC se dieron el 15 de junio de 1998, con una reunión entre Victor G. Ricardo, quien el 11 de agosto se posesionó como comisionado de Paz, y Manuel Marulanda, máximo jefe de las FARC. Luego, el 9 de julio de este mismo año se dio una reunión entre el Presidente de la República y Manuel Marulanda. El 6 de septiembre de 1998 el comisionado de Paz anunció una zona de distensión con el propósito de desarrollar los diálogos con las FARC. De esta manera, el 14 de octubre de 1998 el gobierno nacional anunció la desmilitarización de las zonas urbanas y rurales de los municipios de San Vicente del Caguán en el departamento de Caquetá, y los municipios de Uribe, Mesetas, La Macarena y Vista Hermosa en el departamento del Meta, por un periodo de noventa días.
La extensión total de la zona de desmilitarizada sería de 42.139 kilómetros cuadrados. El anuncio del establecimiento de esta zona estuvo acompañado del reconocimiento de estatus político a las FARC. También se anunció la suspensión de las órdenes de captura contra Luis Eduardo Devia, alias Raúl Reyes, Milton de Jesús Doncel, alias Joaquín Gómez, y de José Benito Cabrera, alias Fabián Ramírez. Estas personas fueron designadas como voceros para las conversaciones, por parte del grupo guerrillero. La vigencia de noventa días de la zona de distensión comenzó el 7 de noviembre de 1998.
Como resultado de estos primeros acercamientos, se instaló una mesa de diálogo el 7 de enero de 1999. Esta mesa tuvo su primer congelamiento unilateral, por parte de las FARC, 10 días más tarde. El 5 de febrero de 1999 el Gobierno amplió por noventa días más la zona de distensión. Uno de los primeros tropiezos de este proceso fue el secuestro y asesinato de tres indigenistas norteamericanos. La responsabilidad de este hecho fue asumida por las FARC, frente a lo cual, el 11 de marzo de 1999, anunciaron que serían castigados los autores directos pero que no entregarían a los responsables al gobierno de los Estados Unidos.[189] Luego, el 2 de mayo de 1999, con una reunión entre el presidente Andrés Pastrana y Manuel Marulanda, fue anunciado el inicio de la fase de negociación, con lo cual se definió una agenda común. Por este motivo, el 7 de mayo se amplió por un periodo de 30 días la zona de distensión y luego, el 4 de junio de 1999, se oficializó otra prórroga por un periodo de seis meses más. De esta manera, se completó un año de zona de distensión. Frente a la concesión de mantener durante todo el año 2000 esta zona desmilitarizada, diversos sectores de la sociedad manifestaban descontento por la ausencia de resultados concretos; no obstante, para el gobierno, el solo establecimiento de una agenda conjunta de trabajo era muestra de que los acercamientos eran fructíferos.[190]
El 18 de julio las FARC congelaron por segunda vez las negociaciones, como resultado de su inconformidad por la autorización de una comisión de verificación a la zona de distensión. Aunque el gobierno autorizó esta Comisión por la necesidad de atender las denuncias sobre supuestas violaciones a los derechos humanos al interior de la zona, retiró su propuesta como gesto de voluntad para continuar con el proceso.
En general, las prórrogas a la desmilitarización de la zona de distensión, así como las garantías y el reconocimiento de estatus político para las FARC, continuaron hasta la noche del 20 de febrero del 2002, cuando el presidente Andrés Pastrana anunció públicamente su decisión de terminar la zona de distensión y recuperarla militarmente. Así, el gobierno nacional tomó las siguientes medidas: (i) Emitir un decreto presidencial, con la firma y apoyo del gabinete ministerial, mediante el cual se daba por terminado el proceso de diálogo y negociación con las FARC y se eliminaba el reconocimiento de carácter político de este grupo subversivo, el cual estaba vigente desde 1998; (ii) emitir un decreto mediante el cual se daba por terminada la zona de distensión, con lo cual los municipios de San Vicente del Caguán, La Macarena, Vista Hermosa y Mesetas tendrían nuevamente presencia judicial y militar; (iii) emitir una resolución presidencial mediante la cual se le retiraba el reconocimiento que el Gobierno dio a algunos miembros de las FARC para que obraran como negociadores en la mesa de diálogo y negociación;[191] y (iv) emitir otro decreto mediante el cual se ordenaba la desintegración del Cuerpo Cívico de Convivencia o Policía Cívica, creado en noviembre de 1998 para reemplazar a la fuerza pública que salió de la zona de distensión.
Por la época en que se anunció la finalización de la zona de distensión, los organismos de seguridad ya tenían conocimiento de las violaciones a los derechos humanos y violaciones a los acuerdos establecidos entre el gobierno y las FARC, sobre la utilización de la zona de distensión. Incluso, la alocución del Presidente Andrés Pastrana para anunciar el fin de la zona de distensión estuvo acompañada por fotografías e informes en los que se presentaban pruebas sobre el mal uso que las FARC le estaban dando a la zona. Esta información provenía de investigaciones de inteligencia hechas por la Policía Nacional, las Fuerzas Militares, La Fuerza Aérea y el DAS. La información sobre planeación y ocultamiento de secuestrados llevó a que el presidente emitiera las siguientes palabras frente a la sociedad colombiana: “Manuel Marulanda, yo cumplí con mi palabra y usted ha convertido la zona de despeje en una guarida de secuestradores, en un laboratorio de drogas, en un depósito de dinamita y carros robados.”[192]
Tal vez la duración y la extensión territorial desmilitarizada generó la opinión de que la zona de distensión sirvió como base de operaciones de las FARC. Sin embargo, esta opinión no estuvo muy alejada de la realidad pues, a pesar de que esta zona debería cumplir el propósito de concentrar la totalidad de los miembros de esta agrupación guerrillera, las FARC continuaron ejecutando acciones en distintas regiones del territorio nacional. Además, las negociaciones entre ambas partes se dieron en medio del fuego cruzado y, por este motivo, era muy factible pensar que esta amplia zona desmilitarizada cumplía funciones de centro logístico y de operación del grupo guerrillero.
Investigaciones posteriores a la finalización de la zona de distensión, adelantadas por Cuerpo Técnico de la Fiscalía (CTI), han encontrado indicios de que esta zona sí fue utilizada para fines distintos a los originalmente planteados. Básicamente, se ha encontrado que la zona servía de base para diseñar y ejecutar todo tipo de crímenes en distintas regiones del país. Con respecto al secuestro, desde la zona de distensión se diseñaron y ordenaron este tipo de acciones y, dada la condición de desmilitarización, también sirvió para esconder a los secuestrados. Así, el 14 de octubre del 2004 un fiscal de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario dictó resolución de acusación contra la cúpula de las FARC, por delitos cometidos en la zona de distensión durante los diálogos de paz. En el boletín de prensa número 363 de la Fiscalía General de la Nación, se aseguró que los integrantes del alto mando de las FARC ordenaron secuestros y homicidios de los pobladores de la zona de distensión, mientras se realizaban las conversaciones de paz. Los homicidios, según declaraciones de autoridades de la zona y familiares de las víctimas, se cometieron en ambientes de terrorismo y tortura. Por este motivo, en la resolución de acusación, los jefes de este grupo guerrillero fueron sindicados de los delitos de homicidio agravado, secuestro agravado y hurto calificado.[193] En un boletín de prensa previo, la Fiscalía General de la Nación ya había asegurado poseer pruebas documentales, testimoniales y técnicas, contra lo cúpula de las FARC por los atropellos durante la el desarrollo de los diálogos y negociación. Según la Fiscalía, testigos habitantes de la zona de distensión han asegurado que desde allí, las FARC adelantaban negociaciones con familiares de secuestrados en otras regiones del país.
Al tiempo que aumentó la cantidad de secuestros realizados a zonas periféricas de los municipios desmilitarizados y zonas de dominio paramilitar, aumentó la cantidad de enfrentamientos con estos grupos. En algunos casos las FARC realizaban ataques que consistían en secuestrar hacendados protegidos por grupos paramilitares y de autodefensa. Como se verá más adelante, uno de los municipios periféricos más afectados por la zona de distensión fue Villavicencio, el cual concentra una fuerte actividad económica en torno a la ganadería, la agricultura y el abastecimiento a zonas de los llanos orientales que presentan dificultad de acceso. Así, en el 2000 se intensificaron las incursiones de las FARC en zonas con presencia de grupos paramilitares y de autodefensa, próximas a la zona de distensión. En febrero, en la vereda El Mango, jurisdicción de Cabuyaro, se registraron algunos enfrentamientos; en marzo, en Mapiripán; en mayo, en Puerto Lleras; en octubre, en Puerto Concordia; y también en octubre, se registraron enfrentamientos en Puerto Gaitán en el sitio Alto de Neblinas. En Caquetá también se intensificaron enfrentamientos entre las FARC y grupos paramilitares a partir de 1999. En mayo de 1999 se registraron combates en Valparaíso; en febrero del 2000, en el municipio de Morelia; en agosto del 2001, en Unión Peneya, zona de La Montañita; luego, en septiembre, en la vereda Aguas Claras de Albania. La intensificación de confrontaciones entre grupos guerrilleros y grupos paramilitares, estuvo constantemente acompañada por la ejecución de secuestros por parte de los grupos guerrilleros.
La utilización de la zona de distensión, por parte de las FARC, para planificar y ejecutar secuestros quedó al descubierto con el incidente que, aparentemente, facilitó el final de los diálogos y las negociaciones. El 20 de febrero de 2002, en el municipio de Hobo, miembros de la columna móvil Teófilo Forero secuestraron y desviaron el vuelo 8091 de la empresa Aires, que cubría la ruta Florencia - Neiva – Bogotá. Los ocupantes del avión fueron secuestrados y, entre estos, se encontraba el senador Jorge Eduardo Gechem Turbay. Los miembros de las FARC, minutos antes, había dinamitado el puente sobre el río Neiva, con el propósito de preparar una ruta de escape ágil a la zona desmilitarizada en el Caquetá, pues la destrucción del puente impidió la reacción oportuna de las autoridades que se movilizaron desde la ciudad de Neiva, capital del departamento del Huila. Esta acción fue planificada y ejecutada desde la zona de distensión.[194]
Ahora bien, la planificación y ejecución de secuestros estuvo estrechamente relacionada a la ejecución de otros crímenes y al desarrollo de una infraestructura militar fortalecida para las FARC. Así, el 14 de julio de 1999, el director del CTI y el director de la Defensoría del Pueblo anunciaron que las FARC habían ejecutado al menos once personas en la Zona de distensión. También se anunció la desaparición de 34 personas. Otras acciones denunciadas y conocidas por la opinión pública fueron:
· El 11 de septiembre de 1999 las FARC masacraron doce campesinos en la inspección Piñalito.
· El 10 de octubre un comandante de la Fac denunció que un avión aterrizó en la zona de distensión para descargar 10.000 fusiles AK-47, con destino a los miembros de las FARC.
· El 8 de septiembre de 2000 un guerrillero de las FARC, llamado Arnubio Ramos, secuestró y desvió un avión hacia San Vicente del Caguán. Este hombre se encontraba preso en una prisión de Bogotá y era trasladado para juicio a la ciudad de Neiva. El Gobierno exigió la entrega del guerrillero a lo que las FARC respondieron que este se encontraba en la zona de distensión en calidad de detenido. La falta de voluntad por parte de las FARC y la relativa falta de control por parte del Gobierno sobre la zona de distensión se evidenciaron cuando, frente a este secuestro documentado y conocido por la opinión pública, fue necesario crear una comisión especial integrada por monseñor Alberto Giraldo, en representación del Gobierno, y Andrés Paris, en representación de las FARC, para que en el plazo de un mes encontraran una salida al secuestro que, en informes del Gobierno, se registra como un “impasse”[195].
· El 28 de diciembre fueron asesinados el presidente de la Comisión de Paz del Congreso, Diego Turbay, junto a su madre y sus guardaespaldas, mientras se dirigían a San Vicente del Caguán.
· El 15 de julio de 2001, Alan Jara, ex gobernador del Meta, fue secuestrado de un vehículo de la ONU y conducido a la Zona de Distensión.
· El 18 de julio, las FARC secuestraron a tres cooperantes alemanes.
· El 12 de agosto, tres irlandeses, presuntos miembros del Ira, fueron capturados saliendo de la zona de distensión.
· El 28 de septiembre, las FARC impidieron el ingreso del candidato presidencial Horacio Serpa a la zona de distensión, después de que este candidato denunciara los abusos cometidos en la zona.
· El 30 de septiembre del 2001, las FARC asesinaron a la exministra de Cultura Consuelo Araujo.
· El 8 de octubre del 2001, las FARC secuestraron a dos policías y cuatro civiles en la vía Pasto-Coronó. Dos días más tarde, se confirmó la muerte de los dos policías secuestrados.
Con respecto al fortalecimiento de la infraestructura militar, se tuvo noticia de la construcción de vías y pistas de aterrizaje que le permitían total movilidad y total capacidad de planificación táctica a las FARC. Mientras se estuvo vigente la zona de distensión, las FARC construyeron vías que les permitieron movilidad y conexión con los lugares donde había cultivos ilícitos. Durante este periodo las FARC tuvieron total movilidad de su estructura armada y de los insumos químicos necesarios para el procesamiento de la droga.
Al revisar el comportamiento del secuestro en los departamentos en los que se desarrolló la zona de distensión, se encuentra una fuerte acción de las FARC en la comisión de secuestros. Así, ni en Meta ni en Caquetá, que fueron los departamentos con municipios desmilitarizados, el ELN ejecutó algún secuestro. El segundo principal autor de secuestros en estos departamentos fueron los grupos paramilitares y de autodefensa, aunque en una proporción mucho menor que la registrada por los secuestros ejecutados por las FARC.
En el departamento del Meta, al parecer, los efectos de la zona de distensión fueron mucho más nocivos porque desde años atrás, sobretodo en los municipios desmilitarizados, “la guerrilla dominaba la administración de los municipios, decidía cómo gastar los presupuestos de las alcaldías, reclutaban a miembros de la población, boleteaban, extorsionaban y multaban a las personas de acuerdo a principios de comportamiento social impuestos por ellos.”[196] De esta manera, según la oficina de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, durante el periodo en que se desarrolló la zona de distensión, el dominio de la guerrilla no inició, sino que se fortaleció. Algunos testigos aseguran que las FARC “eran la autoridad natural en muchas zonas del Meta y amenazaban y asesinaban a personas [...]. Las madres de las víctimas debían soportar la muerte de sus hijos y ver cómo los responsables se paseaban al frente de sus casas un día después del crimen”.[197] Solamente con el fin de la zona de distensión y la recuperación total del departamento por parte de la Fuerza Pública, se logró, en alguna medida, recuperar gobernabilidad y legitimidad institucional sobre la región. Así, en 1998 y 1999 se registró un elevado número de homicidios colectivos, lo cual, de nuevo, reflejó el enfrentamiento entre grupos subversivos y grupos paramilitares y de autodefensa:
.
Fuente: CIC – DIJIN
En el departamento del Meta se registró un notable aumento en los secuestros a partir del año en que fue desmilitarizada la zona de distensión. Desde 1991 no se registraba en este departamento una cantidad superior a los 100 casos de secuestro, sin embargo, mientras tuvo vigencia la zona de distensión, e incluso un años después, la cantidad de secuestros se mantuvo por encima de los 100. El comportamiento del secuestro durante años previos y posteriores a la zona de distensión, en el departamento del Meta, fue el siguiente:
Fuente: CIC - DIJIN
Entre los municipios que presentan la mayor cantidad de secuestros acumulados en el departamento del Meta, para el periodo 1992-2003, no se encuentran los municipios que fueron desmilitarizados en el desarrollo de la zona de distensión. Esto evidencia una característica obvia del secuestro: el lugar donde se oculta a la víctima no necesariamente es el mismo lugar donde se ejecutó la retención. De esta manera, puede pensarse que resultó muy fácil para las FARC ejecutar secuestros en los municipios cercanos a la zona de distensión, de manera que una vez transportada la víctima a los municipios desmilitarizados, estaba garantizado el éxito de la acción. Puede pensarse que el municipio que se vio más afectado por la zona de distensión fue Villavicencio; en general, los municipios que registraron mayor cantidad de secuestros para el periodo 1992-2003, presentaron un notable aumento en los años en que se desarrolló plenamente la zona de distensión:
Fuente: CIC - DIJIN
Solamente Villavicencio presenta su mayor cantidad de secuestros en 1998; no obstante, debe tenerse en cuenta que aunque la zona de distensión comenzó oficialmente en 1999, para octubre de 1998 se ordenó la desmilitarización de la zona. Acacías, Granada y Puerto Rico presentan su mayor cantidad de secuestros en el periodo comprendido entre 1998 – 2002. De hecho, en el caso de todos estos municipios, más de la mitad de los secuestros acumulados en el periodo 1992 – 2003 fueron ejecutados entre 1998 y el 2002:
Fuente: CIC – DIJIN. Cálculos propios.
Los casos de Villavicencio, Acacías y Puerto Rico permiten, en alguna medida, evidenciar la magnitud del impacto de la desmilitarización de la zona de distensión. En el caso de Puerto Rico, un %81.4 de los secuestros acumulados a lo largo 12 años, fueron ejecutados durante en un periodo de 5 años.
El dominio de las FARC en Meta también se evidencia al examinar mes a mes la autoría de los secuestros registrados en este departamento durante el 2001. En este año, en que estuvo en plena vigencia la zona de distensión, se registraron 109 secuestros en total, de los cuales 60 fueron ejecutados por las FARC. Del total restante se encuentra que en 30 secuestros no se estableció el autor. Por otra parte, el ELN no ejecutó ningún secuestro durante el 2001 en Meta, mientras que a los grupos paramilitares y de autodefensa se les atribuyó la comisión de 21 casos. Esto quiere decir que los grupos paramilitares y de autodefensa, el segundo principal autor identificado de secuestros en Meta durante el 2001, cometieron una tercera parte del total registrado en el departamento. El comportamiento de los secuestros ejecutados en este departamento por las FARC, durante el 2001 y el 2002, fue el siguiente.
Fuente: CIC – DIJIN
Por otra parte, en Caquetá también se observa un notable ascenso a partir de 1998; de hecho, el pico registrado en este año no se repitió de nuevo.
Fuente: CIC – DIJIN
Los municipios que en el departamento de Caquetá presentaron un elevado registro de secuestros durante el periodo 1992 – 2003 son, en orden, Florencia, San Vicente del Caguán, Cartagena del Chairá y Puerto Rico. Al igual que en Meta, Caquetá registra un aumento en la cantidad de secuestros ejecutados durante el 2002, en comparación al 2001. También se observa un aumento en la cantidad de operaciones de secuestro ejecutadas por las FARC en el 2002.
Fuente: CIC – DIJIN
El comportamiento del secuestro en algunos municipios de Caquetá fue el siguiente:
Fuente: CIC – DIJIN.
De estos municipios, puede pensarse que Curillo y Cartagena del Chairá fueron los más afectados, pues un alto porcentaje del total de secuestros acumulado en el periodo 1992 – 2003, fue realizado entre 1998 y el 2002. Al igual que Villavicencio, Cartagena del Chairá registró un pico en 1998.
Fuente: CIC – DIJIN. Cálculos propios.
En el departamento del Meta ninguno de los municipios incluidos en la desmilitarización de la zona de distensión se encontraba entre los municipios con altas cantidades de secuestro; no obstante, en el caso del departamento de Caquetá, el municipio de San Vicente del Caguán sí se ubicó entre los municipios con alta cantidad de secuestros registrados durante el periodo 1992 – 2003. Si bien no se observó un notable incremento durante los años de la zona de distensión, sí acentuó la tendencia que venía de años atrás. Otros municipios aledaños, como Curillo y Cartagena del Chairá registraron un % 93.9 y un % 81.7 de secuestros ejecutados entre 1998 y el 2002 respectivamente.
San Vicente del Caguán fue, tal vez, el municipio de mayor resonancia en la opinión nacional e internacional durante la zona de distensión, por ser donde se desarrollaron las mesas de negociación y donde se recibía a los medios de comunicación y visitantes de la zona de distensión. No obstante, según informes de la Presidencia de la Republica, el sitió táctica y estratégicamente relevante para las FARC fue el territorio del municipio de La Macarena, en el Meta. La Macarena constituía un corredor que comunicaba la región de San Vicente del Caguán y el río Guaviare. Así, se establecía una salida rápida al oriente del país. A lo largo del eje San Vicente del Caguán-La Macarena, las FARC construyeron una importante infraestructura de campamentos y servicios logísticos que luego fueron objeto de bombardeos cuando se retomó militarmente la zona de distensión. Se tiene registro de que las FARC construyeron una carretera de 175 kilómetros que unió a estos dos municipios. También construyeron otra carretera que comunicaba La Macarena con Cachicamo, en el Guaviare. Se tiene noticia de que esta carretera, de 73 kilómetros de extensión, también contaba con puentes construidos por las FARC.
Al observar el comportamiento del secuestro en Meta y Caquetá, se observa un aumento en la cantidad de casos registrados durante el 2002, año en que se dio por terminada la zona de distensión y se interrumpió el proceso de negociación con las FARC. Contrario al leve descenso observado en el resto del país para el 2002, estos dos departamentos aumentaron sus secuestros tras la finalización de la zona de distensión.
Fuente: CIC – DIJIN
Por otra parte, se observa que en el 2002, año en que se ordena la desmilitarización de la zona en el mes de enero, la tendencia sufre un leve descenso. En general, la tendencia del secuestro presentó un claro ascenso en los años de la zona de distensión, en casi todos los departamentos del país. Esta alta cantidad de secuestros solamente fue relativamente controlada hasta el 2003. Ahora bien, al observar el comportamiento de los secuestros ejecutados durante el 2001 y el 2002 a nivel nacional, se encuentra en varios meses el ELN tuvo una mayor participación en secuestros que las FARC. El comportamiento de los secuestros ejecutados por estos dos grupos guerrilleros durante estos dos años fue de la siguiente manera:
Fuente: CIC- DIJIN
Como se puede observar, el ELN ejecutó un mayor número de secuestros durante varios meses del 2001; de hecho, excepto en diciembre, mes en que las FARC cometieron una cantidad mucho mayor de secuestros que el ELN, se puede asegurar que durante buena parte del año fue el ELN el grupo subversivo que mantuvo mayor ejecución de secuestros. Aunque en el 2002 la cantidad de secuestros registrada a nivel nacional fue menor que la registrada durante el 2001, las FARC realizaron más secuestros que el ELN.
Los secuestros extorsivos adjudicados a las FARC en el periodo 1996 – 2003 representan el 30.5%, frente al 24.8% adjudicado al ELN; en general la distribución para dicho periodo por autor, según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), es de la siguiente manera:
 |
Fuente: Fondelibertad. Cálculos: DNP-DJS (GEGAI).
Ahora bien, al revisar el posible perjuicio causado por la zona de distensión a los departamentos aledaños, se encuentran distintas tendencias. Tal vez el caso más grave fue el de Guaviare. En este departamento se registraron 163 secuestros a lo largo del periodo 1992 – 2003 y el 88% de esta cantidad se registró en el periodo 1998 – 2002. En agosto de 1998 las FARC atacaron la base militar de Miraflores y retuvieron cerca de 130 soldados. Si bien la desmilitarización no estaba vigente para el momento en que el ataque se produjo, esta se ordenó unas semanas después. La inminente y previsible decisión de desmilitarizar la zona de concentración pudo haber sido un factor determinante en la toma a la base militar de Miraflores.
 |
Fuente: CIC - DIJIN
Puede pensarse que la capacidad de acción de las FARC, para la ejecución de este ataque a la base militar y secuestro masivo, se fortaleció por el hecho de que el noroccidente y parte del suroccidente del departamento de Guaviare se encontraba rodeado por municipios desmilitarizados. Al noroccidente, se encuentra el municipio de Vista Hermosa; al occidente el municipio de La Macarena que, como se señaló líneas atrás, según informes de la Presidencia de la República de Colombia, fue uno de los municipios que más favoreció el fortalecimiento de las FARC; y al suroccidente, se encuentra San Vicente del Caguán. No parecería descabellado pensar que, aunque por obvias razones no se tiene noticia de la ubicación de los militares retenidos, estos fueron ocultados en la zona de distensión en el periodo inmediatamente posterior al ataque.
Por otra parte, el departamento de Cundinamarca presenta una tendencia similar a la del resto del país. En se da un aumento notable en la cantidad de secuestros y, aunque se registra un descenso en el 2000, la cantidad total de secuestros cometidos en este departamento sólo descendió en el 2003.
Fuente: CIC – DIJIN
El comportamiento de los secuestros cometidos por el ELN y las FARC en el departamento de Cundinamarca, durante el 2001 y el 2002 fue de la siguiente manera:
Fuente: CIC – DIJIN.
El aumento en la cantidad total de secuestros registrados en Cundinamarca para el 2002 está relacionado con un aumento en la cantidad de estas acciones cometidas por las FARC. Aunque con una tendencia bastante cíclica durante la primera mitad del año, la cantidad de secuestros fue mayor en el 2002 que el 2001.
Por otra parte, el secuestro en el departamento de Casanare resulta ilustrativo de la dinámica de aumento a partir del 1998.
Fuente: CIC – DIJIN.
 |
La siguiente es la tendencia de los secuestros ejecutados por las FARC y el ELN durante el 2001 y el 2002 en Casanare.
Fuente: CIC – DIJIN.
Tanto la acción de las FARC como la del ELN resulta mínima en Casanare durante el 2001 y el 2002, si se tiene en cuenta que la cantidad total de secuestros registrados durante estos años fue de 146 y 86 respectivamente. La reducida acción de los grupos subversivos, especialmente de las FARC, en este departamento se explica por la fuerte acción de las Autodefensas Unidas de Casanare durante estos años. Se tiene que para el 2001 los grupos paramilitares y de autodefensa cometieron 83 secuestros. En el 2002 se encuentra que 10 secuestros fueron cometidos por las FARC, 27 por el ELN, 30 por los grupos paramilitares y de autodefensa, hay 6 casos de autor sin establecer, y 13 secuestros atribuidos a la delincuencia común.
En Vichada, otro departamento aledaño a la zona de distensión, se registró el pico en la tendencia en el año en que dicha comenzó su desarrollo. La tendencia en dicho departamento fue la siguiente:
Fuente: CIC - DIJIN
De los nueve secuestros registrados en Vichada durante el 2002, 8 fueron ejecutados por las FARC y en un caso el autor no fue establecido.
En el departamento del Huila, si bien no se registra un aumento súbito a partir de 1998, pues ya había una tendencia al ascenso desde 1996, sí se registra un pico en el 2002.
Fuente: CIC – DIJIN.
En este departamento, el comportamiento de los secuestros cometidos por las FARC fue de la siguiente manera:
Fuente: CIC- DIJIN
Ahora bien, es necesario resaltar el hecho de que, aunque se registró un aumento a nivel nacional en el periodo de la zona de distensión, no fue únicamente las FARC el grupo ilegal que aumentó su cantidad de secuestros. Ejemplo de esto es el departamento de Antioquia. En este departamento se tiene noticia de la alta cantidad de secuestro cometidos por el ELN. Aunque este departamento estuvo alejado de la zona de distensión, fue escenario de una elevada cantidad de secuestros.
Fuente: CIC - DIJIN
Como se puede observar en la siguiente gráfica, incluso en el 2001, cuando la zona de distensión estuvo en plena vigencia, el ELN ejecutó una mayor cantidad de secuestros.
Fuente: CIC - DIJIN
4.3. Conclusiones
Durante el gobierno del presidente Betancourt, los acercamientos de paz con las FARC y el M-19 no tuvieron efectos de pacificación en algunas regiones del país. Por el contrario, algunos sectores de la sociedad y miembros de las Fuerzas Militares manifestaron inconformidad por las concesiones y beneficios dados a estos grupos. Ante la posibilidad de que, como resultado de estos beneficios, se diera un fortalecimiento militar y político de la insurgencia, se crearon gestaron grupos paramilitares y de autodefensa. La aparición de este tercer actor pudo haber aumentado la demanda de recursos por parte de la guerrilla. En la medida en que las FARC y el M-19 requerían fortalecer su infraestructura militar para enfrentar, no solamente a las fuerzas Armadas sino a los grupos paramilitares y de autodefensa, tuvieron que buscar mayores fuentes de financiamiento. El secuestro pudo haber satisfecho la necesidad de recursos de los grupos insurgentes.
Otra posible consecuencia de los acercamientos de paz con las FARC y el M-19 durante el gobierno del presidente Betancourt fue la posibilidad de que las facilidades para adelantar proselitismo político hayan estado acompañadas de proselitismo armado. En el caso específico del M-19, se tiene noticia de que un resultado de los acercamientos a bases sociales fue la difusión de técnicas bélicas que facilitó la aparición de bandas y pandillas. Así, es posible que en el marco del proselitismo político, se haya presentado cierto grado de difusión en técnicas de secuestro. En la medida en que el M-19 fue uno de los primeros grupos guerrilleros en ejecutar secuestros especializados, es posible que su experticia haya sido comunicada a bandas de delincuencia común, y con esto, se haya presentado una mayor ejecución de estas acciones.
Por otra parte, uno de los aspectos más relevantes del proceso de paz que el gobierno del presidente Pastrana adelantó con las FARC, entre finales de 1998 y comienzos del 2002, fue la desmilitarización de un amplio territorio en meta y Caquetá. Este territorio se denominó zona de distensión. Si bien el control ejercido por el gobierno en los municipios que constituyeron la zona de distensión fue mínimo, investigaciones posteriores determinaron que la zona fue utilizada por la guerrilla para propósitos distintos a los inicialmente estipulados con el Gobierno, a saber, concentrar a los miembros de su grupo para generar un espacio que facilitara las negociaciones. De esta manera, se tiene noticia, mediante investigaciones de la Fiscalía General de la Nación, de que la zona de distensión sirvió para planear y ejecutar secuestros a realizarse, no solamente dentro de los municipios desmilitarizados, sino en distintas regiones del país.
La zona de distensión también se utilizó para ocultar a secuestrados. Esto quedó en evidencia en el caso de dos aviones secuestrados y desviados a los municipios desmilitarizados.
En general, la tendencia nacional del secuestro sufrió un notable aumento en los años durante los cuales se desarrolló la zona de distensión. Específicamente, se observó que municipios próximos a los municipios desmilitarizados fueron afectados por esta zona, porque registraron un importante aumento entre los periodos 1998-2002; ejemplo de este caso, fue el municipio de Villavicencio. De igual manera, los departamentos cercanos a la zona de distensión presentaron importantes ascensos en la cantidad de secuestrados durante la época; ejemplo de esto, fue el departamento de Cundinamarca y Guaviare. Otros departamentos y municipios, aunque no necesariamente próximos a la zona de distensión, registraron aumento en la cantidad de secuestros para 1998 y descenso para el 2002; este es el caso del área metropolitana de Cali y del departamento de Antioquia. En los departamentos en los que no se registró un aumento drástico para 1998, sí se registró un fuerte descenso para el 2002, tal vez, como resultado de la finalización de la zona de distensión; este es el caso de Norte de Santander.
5. El secuestro como herramienta de presión ante el gobierno
Hacia finales de la década de los noventa la guerrilla comenzó a ejecutar secuestros masivos. Estos secuestros fueron, principalmente, de dos tipos: de asalto y de interceptación. Los secuestros masivos ejecutados mediante operaciones de asalto, consistieron en retenciones forzosas de varias personas que se encontraban reunidas en algún lugar. Los secuestros masivos ejecutados mediante operaciones de interpretación consistieron en lo que se denominó pescas milagrosas. Esos últimos consistían en instalar un reten ilegal en alguna carretera del país y retener a las personas que transitaran dicha vía. Puede pensarse que la rentabilidad de las pescas milagrosas era menor a la rentabilidad de aquellos secuestros en los que se seleccionaba de manera cuidadosa a una víctima potencialmente rentable por su capacidad de pago. No obstante, los retenes ilegales o pescas milagrosas tuvieron un fuerte efecto negativo en la sociedad, al crear la sensación de que total inseguridad para transitar por las vías del territorio nacional y de que las principales ciudades del país estaban sitiadas. Teniendo en cuenta lo anterior, la presente sección tiene el objetivo de examinar algunas características de los secuestros masivos, asi como las posibles condiciones que facilitaron su aparición y sus principales propósitos. Este examen se hace con la idea de determinar si estos secuestros cumplieron, principalmente, fines de presión política o de estrategia terrorista. El documento se divide en dos partes. En la primera se exploran varios aspectos de las pescas milagrosas y los secuestros masivos. En la segunda parte se presentan las conclusiones.
5.1. Pescas milagrosas y secuestros masivos
En Colombia se han observado modificaciones en el tipo de técnicas utilizadas para secuestrar. Las variaciones en el secuestro tradicional han ido desde la ejecución de secuestros masivos, incluso a bases militares y de policía, hasta secuestro ágiles con menor monto solicitado en el rescate y de corta retención. Con respecto a los secuestros masivos, vale la pena señalar que lo que, en el caso colombiano, se entiende por secuestro masivo o secuestro colectivo, difiere en algunos aspectos, de lo que tradicionalmente se ha denominado de esta manera. Generalmente, cuando se habla de secuestro masivo, se hace referencia a la detención forzada de un grupo de personas durante un lapso relativamente corto y en el que se hacen demandas económicas o políticas bastante puntuales. Estos casos coinciden con lo que se denomina comúnmente como “tomas”.
Ahora bien, en el caso colombiano, los secuestros masivos consisten en el rapto ágil de un grupo de personas que son trasladadas rápidamente a los refugios del grupo secuestrador. La resolución de estos secuestros no es ágil, como en el caso de las “tomas”, sino que, al igual que los secuestros individuales en Colombia, demoran años para su solución.
En Colombia, los secuestros masivos han presentado varias dinámicas. Aunque la mayor cantidad de secuestros masivos se han caracterizado por ser rurales o por ejecutarse en carreteras, también se encuentra el caso de operaciones de rapto masivo ejecutadas en áreas urbanas. Ejemplos de este caso son los conocidos secuestros masivos de la iglesia La María, el 30 de mayo de 1999 en la ciudad de Cali o el secuestro realizado en el edificio Miraflores de la ciudad de Neiva, el 26 de julio del 2001. Si bien se han registrado casos de secuestros masivos en áreas urbanas, la mayor parte de estos secuestros se han realizado en carreteras y zonas rurales. En áreas urbanas hay mayor concentración de autoridades, con tiempos de reacción más ágiles. Además, la alta concentración de personas hace que sea difícil ocultar eficientemente a un secuestrado. Ahora bien, estos elementos se intensifican si es necesario transportar, esconder o evacuar de la ciudad a un grupo numeroso de personas. Como se verá más adelante, se encuentran básicamente dos tipos de operaciones de secuestros masivos, aquellos que consisten en operaciones de asalto y aquellos que se ejecutan mediante retenes en las carreteras y zonas rurales. La mayoría de secuestros masivos registrados consisten en el segundo tipo, por lo cual comúnmente se han relacionado con lo que se ha denominado “pescas milagrosas”.
Puede pensarse que este fue uno de los mecanismos de terrorismos más efectivos de la guerrilla durante la época, aunque no fue, necesariamente, el más sofisticado. Uno de los principales y más inmediatos efectos logrados con este tipo de secuestros fue la sensación de que la población estaba “sitiada” en los centros urbanos. De esta manera, los retenes impuestos por la guerrilla fueron un mecanismo efectivo para comunicar a la sociedad un mensaje de dominio territorial, pues sus acciones ya no estaban limitadas a remotas zonas rurales sino que se extendían a las inmediaciones de, incluso, las principales ciudades del país.
Pero la ejecución de estos retenes no puede interpretarse necesariamente como una sofisticación de la técnica original del secuestro; de hecho, puede pensarse que la guerrilla no previó correctamente los efectos secundarios de estas operaciones. Los retenes o pescas milagrosas les permitían la retención de varias personas sin que esto requiriera elevada planeación estratégica ni labores de inteligencia sofisticada, contrario a lo que sucede en el caso del secuestro tradicional, que es planificado y bastante selectivo. En las pescas milagrosas se obviaban los procedimientos de selección certera de blancos económicos, políticos o militares. En este orden de ideas, si la guerrilla capturaba un blanco económico, político o militar, lo hacía principalmente por cuestiones de azar. Pero el hecho de contar con retenciones poco selectivas, aunque puede interpretarse como una ventaja pues le permitió a la guerrilla atacar a un tipo muy variado de población, en realidad representó una desventaja. En la medida en que la retención de una víctima económica, política o militar dependía del azar, puede pensarse que la rentabilidad de las operaciones disminuyó drásticamente. Si bien disminuyó el costo de cada operación de secuestro mediante pescas milagrosas, también es cierto que la rentabilidad dependería principalmente, también, del azar. Esto quiere decir que los pagos exigidos no podrían ser, obligatoriamente, de la magnitud de aquellos exigidos cuando la víctima era seleccionada cuidadosamente por su capacidad de pago. Así, se ha señalado que “los secuestros masivos surgieron como última instancia ante un mercado ya exprimido”[198] Por otra parte, según Restrepo, Sánchez y Martínez los secuestros aquellos secuestros masivos que no se ejecutaron mediante pescas milagrosas sí resultaban más rentables que los secuestros tradicionales, pues en la medida en que se requería la movilización de menos guerrilleros por cada secuestrados, los costos eran menores.[199]
Se supone que la retención de una persona que no represente un objetivo económico, político o militar implica su rápida liberación. Es de suponerse que la retención de una persona que no tuviera capacidad de pago ni representara objetivo político o militar para el grupo secuestrador debería ser liberada rápidamente. No obstante, la retención de personas que no eran víctimas potenciales atractivas, generó otra modalidad de secuestro. En algunos casos, se observó una práctica que se dio a conocer como secuestro express: una corta retención de la persona, que era liberada con el pago de cantidades de dinero o bienes mucho menores a los generalmente exigidos.[200] El hecho de secuestrar al azar implicaba el riesgo de retener personas que no tuvieran capacidad de pagar altas sumas de dinero; sin embargo, al parecer, los grupos secuestradores no estaban dispuestos a perder la inversión técnica y de tiempo puesta en la retención de una persona aunque esta no pudiera pagar altas sumas de dinero. Por este motivo, comenzaron a exigir sumas de dinero o bienes de menor valor, a cambio de la rápida liberación del retenido. Los grupos de población más afectados por esta práctica, y por los retenes en general, a partir de 1998, han sido los profesionales, con un 15%, los comerciantes con un 11% y los transportadores con un 7% del registro de retenciones involuntarias.[201]
Así pues, la relación entre pescas milagrosas, secuestros express y secuestros masivos no es gratuita. Algunos de los secuestros masivos consistieron en retenciones de muchas personas detenidas al azar en alguna carretera colombiana. Esto quiere decir que algunos secuestros masivos consistieron en operaciones de interceptación aleatoria. Sin embargo, la totalidad de secuestros masivos no se realizó a partir de pescas milagrosas, sino que muchos consistieron en operaciones de asalto en zonas urbanas o rurales. Con estos secuestros se retenía involuntariamente a un número elevado de personas de las cuales se suponía la probabilidad de encontrar potenciales víctimas. Esto quiere decir que la selección de los objetivos, aunque no era nula, sí disminuía en alguna proporción. Luego de retener al grupo de personas, se realizaba su posterior análisis y se determinaba si alguno de los retenidos representaba blanco militar, político o económico.
Los primeros casos de secuestros masivos se registraron en 1999, en su mayor parte ejecutados por el ELN. Algunos de los principales casos de secuestros masivos fueron: (i) el 31 de mayo, cuando fueron retenidas 150 personas en la Iglesia la María, ubicada en el valle del cauca; (ii) el 12 de abril, cuando se registró el secuestro de 46 personas que se transportaban en un avión Focker de Avianca entre Bogotá y Bucaramanga; (iii) el 6 de junio, cuando fueron plagiadas nueve personas en la ciénaga del Torno; (iv) luego, en el año 2000, cuando el ELN retuvo a 70 personas en la vía Cali-Buenaventura; (v) en el año 2001, cuando fueron retenidas 15 personas en el edificio Torres de Miraflores en la ciudad de Neiva; (vi) en el año 2002, cuando las FARC retuvieron a 12 diputados del departamento del Valle y (vii) en agosto de este mismo año cuando fueron retenidas 30 personas en la Ensenada de Utría en Bahía Solano.
La Fuerza Pública no estuvo preparada para enfrentar los primeros secuestros masivos. Esto es evidente pues eran muy altas las complicaciones que tenía que enfrentar el grupo guerrillero que deseaba ejecutar un secuestro masivo en área rural. Puede suponerse una total ineficiencia en la respuesta por parte de la fuerza pública, como condición necesaria para que un secuestro masivo como el ejecutado en La Iglesia la María haya sido exitoso. No obstante, resulta evidente que operaciones de este tipo requirieron un nivel de planeación relativamente alto, no necesariamente en la selección de las víctimas, pero sí en las operaciones de evacuación y traslado de los retenidos. Estos secuestros, a diferencia de los secuestros masivos realizados mediante retenes ilegales o pescas milagrosas, consistieren en operaciones de asalto muy bien diseñadas. Básicamente no hay mucha similitud entre los secuestros masivos realizados a partir de estas operaciones de asalto, y los secuestros masivos realizados a partir de los retenes ilegales instalados en carreteras. A parte del hecho de que en ambos casos se retiene de manera ilegal un amplio número de personas, en realidad no hay mucha similitud en el tipo de planeación requerida para ejecutar uno y otro tipo de secuestro. La primera técnica requiere mayor planificación y recursos que la segunda. Tal vez por este motivo, la segunda técnica fue más utilizada, principalmente por el ELN, un grupo guerrillero más débil operativa, financiera y militarmente que las FARC. En este orden de ideas, no resulta muy afortunado interpretar y analizar ambos tipos de técnicas en una sola categoría denominada “secuestros masivos”, para el caso colombiano. Parecería más útil pensar en tres tipos de secuestros masivos: (i) secuestros masivos a partir de operaciones de asalto, (ii) secuestros masivos a partir de operaciones de interceptación y (iii) secuestros masivos aéreos, los cuales parecen ser un híbrido de los dos anteriores.
Es entendible el hecho de que haya sido el ELN el grupo guerrillero que realizó mayor cantidad de secuestros masivos que consistieron en operaciones de interceptación, es decir, ejecutados a partir de pescas milagrosas y retenes. Esto quiere decir que la mayor parte de los secuestros masivos realizados por el ELN fueron secuestros que requirieron pocos recursos técnicos y de planeación. La poca planeación invertida en los secuestros masivos ejecutados mediante pescas milagrosas se evidencia en el hecho de que, precisamente este tipo de secuestros era más fácil de controlar y prevenir por parte de la fuerza pública. Si bien la ejecución de estos secuestros no requería técnicas sofisticadas, su control tampoco requería procedimientos sofisticados por parte de los organismos del Estado.
Desde el 12 de octubre del 2002 el gobierno nacional lanzó una estrategia desarrollada por distintas entidades, denominada “carreteras seguras”, en el marco del programa “Vive Colombia, viaja por ella”. Este programa tuvo el propósito de generar confianza en la población mediante el trazado de caravanas acompañadas y escoltadas por la Policía de Carreteras.
De esta manera, la vigilancia en las principales carreteras del país, no solamente en las caravanas previstas, sino en aquellas carreteras que eran ampliamente transitadas. Con una debida y no necesariamente exagerada disposición de activos de la Policía y las Fuerzas Armadas, ubicados en las principales carreteras del país, aumentó el tiempo de reacción frente los posibles retenes ilegales y, con esto, se lograrían dos efectos: (i) disminuir el tiempo disponible para que el grupo secuestrador instalara el reten ilegal y (ii) aumentar la posibilidad de buscar, hallar y enfrentar al grupo secuestrador que retuviera y transportara un elevado número de personas. Tal vez por este motivo, a partir del año 2003, los secuestros asociados a retenes ilegales en carreteras descendieron en un 57%, al parecer, como resultado de las políticas de seguridad aplicadas por el gobierno en las carreteras nacionales. De esta manera, el aumento de vigilancia, sumado al fin de la zona de distensión, permitieron una disminución efectiva de la cantidad de secuestros masivos registrados.
Otro tipo de secuestro masivo también ejecutado mediante operaciones de asalto estuvo asociado al ataque a instalaciones militares, instalaciones de Policía y, en general, la retención de miembros de la fuerza pública. Es evidente que estos ataques le permitieron a la guerrilla enviar a la población civil un claro mensaje de superioridad militar y operativa, a la vez que les permite demostrar la total incapacidad de la Fuerza Pública para garantizar seguridad.
Algunos de los casos más importantes de ataque a bases militares y posterior secuestro de policías y militares son los siguientes: (i) El 30 de agosto de 1996, cuando las FARC atacaron la base militar de Las Delicias, en el departamento de Putumayo y retuvieron 60 soldados; (ii) el 21 de diciembre, cuando las FARC atacaron la base militar de Patascoy, en la frontera entre los departamentos de Nariño y Putumayo, y retuvieron 18 soldados; y (iii) en agosto de 1998, cuando las FARC capturaron cerca de 100 soldados en un asalto a la base militar anti-narcóticos de Miraflores. Aquellos miembros de la fuerza pública que actualmente continúan retenidos, son objeto de negociación para el intercambio por guerrilleros que se encuentran retenidos en las cárceles del país. Este tipo de secuestro bien puede considerarse como algunas de las operaciones de asalto más exitosas de las FARC.
De nuevo se resalta la diferencia en la capacidad militar y operativa de las FARC frente al ELN. Como se mencionó líneas atrás, el ELN ha ejecutado una gran cantidad de secuestros mediante operaciones de interceptación en retenes ilegales, los cuales son secuestros más sencillos de ejecutar, en comparación a los secuestros masivos adelantados mediante operaciones de asalto. De igual manera, los secuestros ejecutados mediante operaciones de interceptación son los secuestros masivos más sencillos de contrarrestar por parte de la fuerza pública. Por el contrario, secuestros masivos adelantados mediante operaciones de asalto, y más aún aquellos ejecutados a bases militares, dejan en evidencia fallas y debilidades estructurales de la fuerza pública y, por lo tanto, son más difíciles de enfrentar. Prevenir y controlar este tipo de secuestros requiere profundas modificaciones en los esquemas estratégicos de las bases militares y las bases de policía. También se requiere un aumento en la capacidad operativa de los miembros de la fuerza pública en su capacidad reactiva frente a ataques.
En general, se encuentra que la cantidad de secuestros masivos alcanzó su pico en el año 2001, con 246 casos y 1557 víctimas. Vale la pena señalar que la DIJIN comenzó a incluir los secuestros masivos dentro de su registro de delitos de mayor impacto a partir de 1999, cuando se contabilizaron 79 casos y 599 víctimas.
Fuente: CIC – DIJIN.
Ahora bien, como se puede observar en la siguiente gráfica, el pico de los secuestros masivos no coincide con el pico del total de secuestros. El pico en los secuestros masivos se registra en el 2001. Esto permite pensar que las técnicas utilizadas en los secuestros masivos aparecieron, principalmente, como un tipo de adaptación frente a un cambio en alguna circunstancia, o como resultado de algún cambio estratégico por parte de los grupos guerrilleros. En resumen, el hecho de que no coincidan los picos en ambas tendencias permite pensar que mediante los secuestros masivos se buscó suplir algun requerimiento o responder ante alguna condición específica.
Fuente: CIC - DIJIN
De hecho, se observa que el pico tanto en los casos como en las víctimas de secuestros masivos se ubica el año en que comienza a disminuir el total de secuestros nacionales. Mientras que el pico en el total de secuestros se registra en el 2000, el pico en el total de casos y víctimas retenidas en secuestros masivos se ubica en el 2001. Si se observa el porcentaje de participación de víctimas retenidas en secuestros masivos con respecto al total de secuestros registrados en el territorio nacional, se encuentra que la mayor participación se dio en el 2002. Puede pensarse que la coincidencia entre la zona de distensión y el pico en los secuestros masivos en el 2001, responden a una mayor acción por parte de las FARC, sin embargo, los datos disponibles no permiten corroborar esta idea pues no se cuenta con las series de secuestros colectivos discriminados por autor. De hecho, se encuentra que durante varios meses del 2001, el ELN tuvo una mayor actividad en secuestros que las FARC; esto, por supuesto, no quiere decir que el ELN o las FARC hayan ejecutado la mayor cantidad de secuestros masivos.
Fuente: CIC- DIJIN
En la anterior gráfica se observa que, aunque en el 2002 se registró un descenso en la cantidad total de secuestros, aumentó la proporción de víctimas retenidas en operaciones de secuestro colectivo.
En general, puede pensarse en dos explicaciones. Por una parte, puede pensarse que la alta cantidad de secuestros masivos ejecutados durante el 2001 tuvo fines puramente terroristas. Si se tiene en cuenta que los secuestros masivos adelantados en pescas milagrosas no resultan tan rentables como los secuestros altamente planificados, entonces los fines terroristas pueden explicar la proliferación de esta técnica. La explicación basada en objetivos económicos resulta tentadora pues la mayor cantidad de secuestros masivos durante el 2001 se ejecutaron en los meses en los que las personas más viajan y más gastan. No obstante, para que los secuestros masivos se ejecutaran con fines económicos, sería necesario que la mayor cantidad de secuestros de baja cuantía superara la menor ejecución de secuestros de alta cuantía. Aunque resulta complicado corroborar de manera irrefutable esta idea, parecería poco probable que las pescas milagrosas superaran en términos de rentabilidad a los secuestros ejecutados con mayor planeación y en los que se selecciona de manera cuidadosa y detallada a una víctima con alta capacidad de pago. De esta manera, y en general, resulta poco probable que los secuestros masivos se ejecutaran, principalmente, con fines económicos. Aunque para corroborar esta idea sería necesario revisar las finanzas de las FARC y el ELN durante el año 2001, basta considerar el funcionamiento de las técnicas utilizadas en las pescas milagrosas para concluir que los fines de la guerrilla eran principalmente terroristas o, en cualquier caso, no financieros. Si bien los datos disponibles no permiten diferenciar entre secuestros masivos ejecutados mediante pescas milagrosas y secuestros masivos ejecutados mediante operaciones de asalto, la mayor actividad de secuestros masivos se registró durante los últimos meses del 2001, cuando las carreteras tienen mayor tránsito. [202] La posible relación entre las pescas milagrosas y la cantidad de víctimas retenidas en secuestros masivos también parece sustentarse al observar que dicha cantidad de víctimas disminuyó durante los primeros meses del año 2002, cuando la cantidad de desplazamientos disminuye.
El hecho de que la mayor parte de secuestros masivos fueron ejecutados durante los meses de octubre, noviembre y diciembre quiere decir que, básicamente, la guerrilla invadió las carreteras del país durante la época en que hay mayor desplazamiento y tránsito. Esto permitiría pensar que dichos secuestros tuvieron el propósito de sembrar terror entre la población, al comunicar un mensaje de poderío militar por parte de la guerrilla. En la medida en que las carreteras del país fueron invadidas durante los últimos meses del año 2001, se sembró la sensación de total inseguridad de que estaban “sitiadas” las principales ciudades del país. Aunque al año siguiente se ejecutaron menos secuestros masivos, en el 2002 aumentó la relevancia, en términos porcentuales, de las víctimas retenidas en secuestros masivos con respecto al total de víctimas secuestradas en el territorio nacional. En la siguiente gráfica se muestra el comportamiento de la tendencia de secuestros masivos en el periodo 2001 – 2003.
Fuente: CIC - DIJIN.
La otra explicación plausible consiste en afirmar que los secuestros masivos aparecieron con el propósito de generar algún tipo de presión en el gobierno. En el caso de que la mayoría de secuestros masivos hayan sido ejecutados por las FARC, esta podría interpretarse como una fuerte presión para lograr la concesión de las demandas hechas en las mesas de negociación. Otro motivo para pensar que este es el caso, es el hecho de que la cantidad de víctimas retenidas en secuestros masivos fue mucho mayor durante el 2001 que durante el 2002. Esto permitiría pensar que la zona de distensión facilitó la ejecución de secuestros masivos. No obstante, en la medida en que no se cuenta con los datos necesarios para identificar los autores de los secuestros masivos, dicha idea no se puede corroborar.[203] Vale la pena tener en cuenta que, por otra parte, resulta probable, como ya se señaló, que una importante proporción de secuestros masivos haya sido ejecutada por el ELN y no por las FARC; de hecho, durante el 2001el ELN tuvo mayor actividad de secuestros que las FARC, durante varios meses.
Si bien ninguna de las dos ideas explicativas puede corroborarse, es posible plantearse dos hipótesis exploratorias condicionales: (i) si la mayor cantidad de secuestros masivos fueron ejecutados durante el 2001 por las FARC, entonces es probable que este tipo de secuestros haya servido como mecanismos de presión sobre el gobierno para acceder a las demandas hechas en las mesas de negociación, y (ii) si la mayor cantidad de secuestros masivos fueron ejecutados durante el 2001 por el ELN, entonces es probable que este tipo de secuestros haya tenido fines principalmente terroristas.
5.2. Conclusiones
Los secuestros masivos ejecutados mediante operaciones de interceptación fueron más fáciles de ejecutar por parte de los grupos guerrilleros. Estos secuestros requerían menor planeación; sin embargo, el hecho de que las víctimas fueran retenidas al azar, disminuyó la probabilidad de alta rentabilidad. En la medida en que no se seleccionaba de manera detallada y cuidadosa una víctima con alto potencial de pago o que fuera objetivo militar o político, era probable que se retuviera a personas que no representaban objetivo alguno. Esto permite pensar que el principal objetivo de estos secuestros no era económico. El pico en la cantidad de secuestros masivos se registró durante el año 2001; sin embargo, la mayor cantidad de víctimas retenidas en secuestros masivos con respecto al total de víctimas retenidas en el territorio nacional se alcanzó en el 2002.
6. Plan Colombia: Ayuda militar y financiera de Estados Unidos y estrategias antisecuestro
En la presente sección se hace una breve revisión del tratamiento que se le ha dado al problema del secuestro en el planteamiento y ejecución del Plan Colombia. Esta sección se divide en cinco partes. En la primera parte se exponen algunas características generales del programa total de ayuda conocido como del Plan Colombia. En la segunda parte se exponen las menciones y consideraciones que se hacen en torno al secuestro en el planteamiento original del documento titulado Plan Colombia: Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado. De esta revisión se concluye que el secuestro no recibe especial tratamiento en el planteamiento original del Plan Colombia; el secuestro se interpreta como un problema asociado a otro problema más relevante, en algunos casos el narcotráfico y en otros el terrorismo. Al parecer, por el escaso tratamiento que se le dio al secuestro en el Plan Colombia, en el 2002, el gobierno de Los Estados Unidos autorizó la partida suplementaria FY200, en la que se incluyó US $25 millones destinados a entrenamiento en estrategias antisecuestro y ejecución de operaciones de rescate de secuestrados. En la tercera parte del documento se exponen algunas características de las condiciones impuestas a las ayudas y de los resultados esperados por las inversiones de la partida FY2002. En la cuarta parte se exponen algunos comentarios acerca del Plan Colombia. En la quinta parte se presentan algunas conclusiones.
6.1. Plan Colombia
Durante la administración del presidente Andrés Pastrana se propuso un plan para articular la totalidad de la ayuda internacional hacia Colombia y las estrategias internas para luchar contra el tráfico de drogas. De la comunidad internacional, el primer país al que acudió el gobierno colombiano fue los Estados Unidos. La propuesta inicial tuvo poca acogida en el ambiente político de los Estados Unidos, por lo cual, sólo se logró un apoyo para estrategias antinarcóticos. [204] En el documento del Plan Colombia se definieron 10 estrategias, de las cuales se destacó la “defensa nacional: seguridad y justicia”, que luego abarcaría el 64% de los recursos aportados por Los Estados Unidos.[205]
El plan Colombia fue presentado por parte del gobierno colombiano en 1999 a países extranjeros, con el propósito de solicitar apoyo financiero y político, principalmente, en la lucha contra el narcotráfico. En la propuesta inicial se solicitaron US $1.5 billones de asistencia financiera inmediata; no obstante, el presupuesto total que contempló el Plan Colombia fue de US $ 7.5 billones, de los cuales, US$ 4 billones de dólares provendrían del propio gobierno colombiano, y los restantes US$ 3.5 billones provendrían de países donantes. En respuesta a la solicitud del gobierno colombiano, la administración del presidente Clinton presentó una propuesta ante el congreso de los Estados Unidos, que luego fue aprobada. Este auxilio aprobado contempló un paquete de ayudas por cerca de US $ 1.3 billones en asistencia de distinto tipo. Este primer paquete de ayudas se ejecutaría durante el año 2000, de la siguiente manera: US$ 860.2 millones destinada a la ejecución de programas en el territorio colombiano, y US$ 416.9 millones de dólares en helicópteros, entrenamiento y asistencia para tres batallones antinarcóticos colombianos.[206] De esta manera, la primera fase estaría, básicamente, orientada a la ejecución de operaciones y entrenamiento en estrategias antinarcóticos. No obstante, también se previó la ejecución de programas relacionados con mejorar la situación de derechos humanos y la gobernabilidad de Colombia. Al parecer, la preocupación producida por el fortalecimiento de los grupos guerrilleros y el auge que los grupos paramilitares y de autodefensa, fueron factores que propiciaron un ambiente político apto para que esta ayuda fuera aprobada.
Las definiciones y lineamientos que se encuentran en el planteamiento original del plan Colombia son bastante generales y no especifican de manera clara la ejecución de los auxilios. Sin embargo, el Plan Colombia básicamente consiste en un conjunto de acciones orientadas a combatir el narcotráfico y buscar una salida negociada del conflicto armado. Estas dos estrategias se deberían adelantar en el marco del propósito global de debilitar financiera y militarmente a los grupos guerrilleros y paramilitares.[207]
Tanto en el comienzo del Plan Colombia, como en el desarrollo de toda la asistencia, los Estados Unidos han desempeñado un papel relevante. En la medida en que el Plan Colombia se concibió como un plan antinarcóticos, Los Estados Unidos encontraron la posibilidad de adelantar en el territorio colombiano parte de sus políticas para disminuir el elevado nivel de tráfico de drogas generado en Colombia. Vale la pena señalar que esta ayuda antinarcóticos no comenzaría con la ejecución del Plan Colombia. A los largo de la década de los noventa, según datos del Departamento de Estado y el Departamento de Defensa de los Estados Unidos, Colombia recibió cerca de de US$625 millones en apoyo en estrategias antinarcóticos, que consistió en helicópteros, aviones, armas, municiones, soporte logístico y entrenamiento para la Policía Nacional y las Fuerzas Militares. Incluso cuando Colombia fue desertificada durante la administración del presidente Samper, la ayuda, aunque restringida, no fue completamente interrumpida. Toda esta ayuda ha sido coherente con los propósitos prohibicionistas y restrictivos del gobierno de los Estados Unidos hacía la producción de drogas ilícitas.[208]
El crecimiento de los grupos de guerrilla y su fortalecimiento en el territorio nacional, así como el total control de algunas regiones del país por parte de estos grupos, en alianzas con grupos narcotraficantes, han evidenciado debilidad por parte de la autoridad nacional para garantizar la seguridad, la libertad y la propiedad de los ciudadanos. En este contexto de debilidad institucional, Colombia presentó la necesidad de fortalecer todo el sistema judicial contara con la ayuda financiera y la fortaleza logística necesaria para aumentar su capacidad investigativa y coercitiva. También se propuso el establecimiento de un alto comisionado para los derechos humanos y el fortalecimiento del programa de protección de testigos y denunciantes, en cooperación con agencias internacionales y otros países.
Así, la inversión total del Plan Colombia, en general, estaría destinada a la modernización y fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, la policía y los organismos judiciales. Para esto, se financiarían programas de entrenamiento en técnicas especializadas de contra-insurgencia, antinarcóticos y estrategias contra el crimen organizado. Por su parte, el DAS recibiría entrenamiento para ejecutar acciones ofensivas y operaciones de inteligencia. Esto quiere decir que el principal propósito del presupuesto proveniente del plan Colombia era contar (i) con fuerzas militares más ágiles y entrenadas en labores investigativas y ofensivas, (ii) con personal de carrera, (iii) con un mayor pie de fuerza y (iv) con mayor control del espacio aéreo. El plan Colombia también presentaba un componente de desarrollo social, en cuya ejecución se financiarían proyectos relacionados con desarrollo social sostenible.[209]
El Plan Colombia contempló cuatro componentes básicos: (i) solución Política Negociada al Conflicto, (ii) recuperación económica y social del país, (iii) iniciativa contra el narcotráfico y (iv) fortalecimiento institucional y desarrollo social. Para maximizar la probabilidad de impacto, se previó que el Plan Colombia se ejecutara en una fase inicial de dos años, con acciones concentradas en el sur del país, y con una segunda fase de seis años ejecutada en todo el país.[210]
Con respecto a las primeras ayudas ejecutadas en el marco del Plan Colombia, se encuentra que, a junio del 2001, el 15% del Plan se había financiado con recursos internos y que el 58% correspondía a endeudamiento de la Nación. También se observa que la ayuda de Estados Unidos representó el 41,9% del Plan Colombia y que el 75% de la ayuda se destinaba directamente a la lucha contra el narcotráfico.[211] Por otra parte, la ejecución de los componentes de desarrollo social y económico del Plan Colombia comenzó en el primer semestre del 2001. En estos componentes se observaron indicios de ejecuciones poca juiciosas y sin el debido examen de inversión. De esta manera, se encontró que un amplio monto era ejecutado al cierre del año fiscal.[212] Además, la Contraloría General de la República llamó la atención sobre el hecho de que la erradicación de los cultivos ilícitos agravaría el problema del desempleo en el país, con lo cual se necesitarían recursos adicionales para generar empleo, sobretodo, en el Guaviare, Putumayo, Caquetá y Norte de Santander. Esto generó una reasignación de recursos para la ejecución de proyectos orientados a ocupar la mano de obra dedicada a los cultivos ilícitos.[213] En general, como se verá en el desarrollo de la presente sección, la mayor parte de los recursos se han asignado en proyectos directa o indirectamente relacionados con narcotráfico.
6.2. El secuestro en el Plan Colombia
En su planteamiento original, el Plan Colombia comienza con el reconocimiento de que Colombia es un país que aún no ha consolidado su poder. Se reconoce que hay una baja confianza en las Fuerzas Armadas, la Policía y, en general, en el sistema judicial. Con este bajo nivel de confianza en las instituciones, resulta aún más difícil garantizar el orden y la seguridad de la población pues, por esta baja confianza, las personas no acuden a ellas como mecanismos para proteger sus derechos. Se reconoce que todos estos problemas se han visto propiciados por el narcotráfico que, con su amplia cantidad de recursos económicos, ha estimulado y favorecido la aparición de violencia indiscriminada en distintos sectores de la sociedad.
En el documento del Plan Colombia también se reconoce que, en las últimas décadas, Colombia no ha mejorado sus indicadores socioeconómicos; de esta manera, se señala que Colombia no ha aumentado los beneficios sociales de su población, ni ha disminuido significativamente sus niveles de pobreza. Esto, en gran parte, se debe al temor de los inversionistas extranjeros el cual, a su vez, está generado también por el ambiente de violencia y corrupción. Se señala que la inversión extranjera es indispensable para generar empleo y, en general, para favorecer el crecimiento económico del país; sin embargo, dicha inversión sólo es posible si hay garantías de seguridad en el territorio nacional. Así, “un círculo vicioso y perverso de violencia y corrupción ha agotado los recursos indispensables para la construcción y éxito de un Estado moderno”.[214]
Se reconoce reiteradamente la necesidad de garantizar la seguridad en el territorio nacional; este un requisito mínimo para el desarrollo socioeconómico del país. En este orden de ideas, la lucha contra el narcotráfico aparece como un tema relevante y reiterativo en el Plan Colombia, pues se señala que el problema de seguridad que sufre el país se debe en gran parte al narcotráfico. Se reconoce la necesidad de que los esfuerzos adelantados en Colombia en contra del narcotráfico se enmarquen en una alianza entre los países productores y los países consumidores de drogas ilícitas. Así, el narcotráfico se interpreta como un elemento desestabilizador que genera distorsiones sociales, problemas en la redistribución de tierras, un alto nivel de corrupción y una amplia fuente de financiación para grupos armados ilegales. A su vez, la garantía de los derechos y libertades debe estar acompañada de una masiva participación social y estimulación de una conciencia colectiva que exija al gobierno el cumplimiento de tales garantías. Por este motivo, se prevé garantizar totalmente el acceso a la educación, como herramienta para lograr dicha conciencia.
En la introducción del texto original del Plan Colombia, se reconoce la importancia de fomentar la participación activa de la sociedad en la lucha contra la corrupción, el secuestro y el desplazamiento forzado de personas que se encuentran en zonas de conflicto. Algunas de las menciones más importantes, con respecto al secuestro, consiste en señalar la necesidad de movilizar la sociedad civil para que ejerza presión en contra de esta práctica, ante los grupos armados ilegales. Así, en el Plan Colombia se observa la pretensión de atacar el secuestro con presión de la sociedad civil, promoviendo proyectos de concientización masiva para movilizar a la sociedad al ejercicio de dicha presión. Se supone que el secuestro, al igual que la corrupción, se debe contrarrestar con presión social y con manifestaciones de repudio hacía quienes cometen este delito.
Por otra parte, con el propósito de estimular el crecimiento económico y generar empleo, en el Plan Colombia se consideró importante fortalecer el acceso justo a los mercados internacionales, en ámbitos en los que los productos nacionales pueden ser competitivos. Se supone que estimular la generación de empleo es, en sí, una herramienta para luchar contra el narcotráfico. Al generar empleo se ofrecen alternativas de empleo lícito “para las personas que de otra manera recurrirían al crimen organizado o a los grupos insurgentes que se alimentan del narcotráfico”.[215]
En el plan Colombia se proponen diez estrategias para lograr la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado. La octava estrategia se relaciona con el secuestro y la manera de disminuirlo.[216] Con respecto a este propósito, se previó una estrategia de participación social para lograr concientización colectiva en acciones contra la corrupción y una presión constante sobre los grupos armados ilegales, con el fin de eliminar los secuestros, la violencia y el desplazamiento forzado de individuos y comunidades. En esta estrategia se incluye la promoción de mecanismos y programas pedagógicos para mejorar la tolerancia, la convivencia y la participación en aspectos públicos.
En el Plan Colombia, la importancia del secuestro se reconoce al examinar el fortalecimiento de los grupos guerrilleros. Aunque los grupos guerrilleros tuvieron su origen en la confrontación política y armada entre el capitalismo y el comunismo, con el paso del tiempo y gracias al afán de dominio territorial, tuvieron que acudir a distintos medios de financiación entre los cuales, actualmente, se encuentran el secuestro y la extorsión. En este orden de ideas se hace necesario reducir el secuestro, pues este delito constituye una importante fuente de financiación para el fortalecimiento armado y operativo de los grupos armados ilegales. Se supone que, en alguna medida, el secuestro fortalece el narcotráfico y, por este motivo, como se verá más adelante, es necesario erradicar ambos fenómenos.
El secuestro también se contempla en el Plan Colombia cuando se consideran las acciones de los grupos paramilitares y de autodefensa. Se señala que estos grupos han acudido al secuestro, a los retenes viales y a los asaltos terroristas con el propósito de ampliar su dominio territorial y alterar el orden público. En su afán por disminuir la gobernabilidad en el país, estos grupos han acudido a acciones relacionadas con el secuestro, con lo que han demostrado su capacidad de dominio militar y coercitivo en algunas regiones del país.
La necesidad de fortalecer mecanismos para contrarrestar el secuestro también aparece en el cuarto objetivo estratégico del Plan Colombia, en el cual se establece la necesidad de “neutralizar y combatir los agentes de la violencia aliados con los narcotraficantes”[217]. Para el cumplimiento de este objetivo, se plantea la necesidad de aumentar la seguridad contra la extorsión, el secuestro, el terrorismo y, en general, las acciones violentas. Se reconoce la necesidad de disminuir la incidencia del secuestro y la delincuencia común, los cuales son problemas que en muchos casos guardan un estrecho vínculo causal con el narcotráfico. Con esto, se supone que acciones como el fortalecimiento de las investigaciones, capacitaciones multilaterales a los organismos judiciales, la protección efectiva a testigos y funcionarios de la rama judicial, el fortalecimiento de los mecanismos de extradición y el mejoramiento del sistema carcelario, permitirán disminuir la incidencia del narcotráfico.
Para combatir los actores aliados del narcotráfico, también se contemplan acciones como: (i) el desarrollo de programas antiviolencia con la participación de las Fuerzas Armadas y la Policía, (ii) el fortalecimiento del sistema de justicia, (iii) el fortalecimiento de los líderes comunitarios, con énfasis en los delitos relacionados con el narcotráfico y (iv) el diseño y dotación de una unidad antisecuestro para investigar y procesar secuestradores. Estas acciones buscan reducir las causas y las manifestaciones de la violencia, progresiva y sistemáticamente, a la vez que se fortalece la participación civil y la conciencia colectiva. Así, se busca generar mayor confianza en los gobiernos locales, estimular la participación comunitaria en actividades contra la corrupción y ejercer mayor presión sobre los grupos guerrilleros y otros grupos armados para que no realicen secuestros. Se contempla una masiva participación comunitaria que genere las condiciones sociales, económicas y culturales para la erradicación de cultivos ilícitos en comunidades indígenas y campesinas.
En general, puede pensarse que las alusiones a estrategias para contrarrestar el secuestro son relativamente limitadas en el planteamiento original del plan Colombia. Básicamente, el Plan Colombia se ha orientado a la disminución del narcotráfico y, por este motivo, los demás fenómenos de violencia se conciben e interpretan como relacionados con el narcotráfico. Este es el caso del secuestro, el cual se interpreta como un fenómeno que resulta principalmente de la acción del narcotráfico y la guerrilla. Pareciera que el secuestro se interpreta como presente al comienzo y al final de la cadena causal del narcotráfico, pues se genera por la acción de la guerrilla y, a la vez, la fortalece. Así, el secuestro no solamente se interpreta como un problema que tiene directas incidencias en la grave situación de violación de los derechos humanos en Colombia, sino que es también una fuente de financiación para los grupos guerrilleros, los cuales, en las últimas décadas se han dedicado al narcotráfico.
Por otra parte, el secuestro constituyó una de las principales causas para el fracaso de un importante componente del Plan Colombia, a saber, la solución negociada al conflicto. El aumento en la cantidad de secuestros registrada, prácticamente en todo el territorio nacional, así como el uso de la zona de distensión para ejecutar secuestros, fueron hechos que entorpecieron la posibilidad de solución negociada al conflicto. Esto evidenció la necesidad de darle mayor importancia a la ejecución de estrategias antisecuestro, en orden de debilitar la capacidad operativa de los grupos guerrilleros. Hasta el final de la zona de distensión, los proyectos antisecuestro impulsados en el marco del Plan Colombia bien podían considerarse como bastante “moderados”. En diciembre del 2001 se registra la ejecución moderada de estrategias antisecuestro con dinero proveniente del Plan Colombia, en el marco de una cuenta de destinada a derechos humanos y justicia. Como se puede observar en la siguiente tabla, el presupuesto destinado a estrategias antisecuestro se encontraba entre los rubros más bajos y, de estos, era uno de los de menor porcentaje de ejecución.
Derechos Humanos, Justicia y otros Informe del presidente Bush al Congreso Detalle del apoyo de EE.UU. (Millones de dólares) | |||
Descripcion | Monto aprobado | Avance | % |
Reforma del sistema judicial | 1.000 | 1.000 | 100 |
Casas de justicia | 1.000 | 1.000 | 100 |
Estrategia antisecuestro | 1.000 | 32 | 3 |
Escuela de justicia penal militar | 1.000 | 1.000 | 100 |
Oficina de derechos humanos de la ONU | 1.000 | 1.000 | 100 |
Reforma al código penal | 1.500 | 596 | 40 |
Reforma del sistema judicial penal militar y derechos humanos | 1.500 | 1.500 | 100 |
Monitoreo del gobierno de EE. UU. | 1.500 | 65 | 4 |
Defensores públicos | 2.000 | 2.000 | 100 |
Áreas protegidas y cuencas | 2.500 | 2.500 | 100 |
Seguridad de puertos y control marítimo | 2.500 | 82 | 3 |
Economía y comercio | 2.500 | 1.518 | 61 |
Niños combatientes | 2.500 | 2.500 | 100 |
Entrenamiento de la policía aduanera | 2.700 | 37 | 2 |
Repuestos | 3.000 | 1.205 | 40 |
Escuela de entrenamiento de la policía judicial | 3.000 | 142 | 5 |
Operaciones para iniciativas de casos multilaterales | 3.000 | 107 | 4 |
Paz | 3.000 | 1.000 | 33 |
Capacitación para jueces | 3.500 | 3.500 | 100 |
Protección a defensores de derechos humanos | 4.000 | 2.000 | 50 |
Fortalecimiento a programas de erradicación | 4.000 | 3.726 | 93 |
Capacitación para fiscales | 4.000 | 75 | 2 |
Mejoramiento de la seguridad en las cárceles | 4.500 | 85 | 2 |
Seguridad para testigos y funcionarios de la rama judicial | 5.000 | 131 | 3 |
Fortalecimiento a instituciones de derechos humanos | 7.000 | 3.000 | 43 |
Protección a testigos de casos de derechos humanos | 10.000 | 301 | 3 |
Crimen financiero organizado | 14.000 | 289 | 2 |
Fuerza de tarea contra el lavado de activos | 15.000 | 3.674 | 24 |
Unidades de derechos humanos en fiscalía y policía | 25.000 | 2.226 | 9 |
Programas de erradicación voluntaria | 30.000 | 30.000 | 100 |
Fuente: Segundo informe de evaluación del Plan Colombia, Contraloría General de la República, diciembre, 2001.
Según el Ministerio de Defensa de Colombia, el millón de dólares correspondiente a estrategias antisecuestro estuvo destinado a fortalecer la capacidad del gobierno de Colombia para investigar y procesar a quienes ejecutan secuestros y extorsiones. También se previó la creación de un centro de operaciones para coordinar información de inteligencia proveniente de las investigaciones relacionadas con secuestros. De esta manera, el 1 de julio del 2004 se anunció la creación de una escuela antisecuestro, ubicada a las afueras de Bogotá, especializada en investigaciones relacionadas con secuestros y extorsiones. En esta escuela también se contempló el desarrollo de capacitaciones y entrenamientos a distintas agencias judiciales, especialmente a los grupos GAULA, para el manejo de secuestros y la ejecución de operaciones de rescate.
En general, en las ayudas y asistencias otorgadas por Estados Unidos a Colombia en el marco del Plan Colombia, así como las menciones sobre el secuestro en dicho Plan, son relativamente escasas. De hecho, en el informe hecho al Congreso de Los Estados Unidos, sobre la asistencia otorgada a Colombia en el periodo 2000-2001, solamente se hace referencia al secuestro para mencionar la retención de tres americanos por parte de las FARC.[218]
6.3. Presupuesto suplementario FY2002
Como es de esperarse, las justificaciones y ayudas prestadas por Estados Unidos han cambiado según su enfoque. Es bien sabido que desde los ataques del 11 de septiembre a las Torres Gemelas del World Trade Center de New York, el discurso político y militar de los Estados Unidos se ha centrado en “la lucha contra el terrorismo”. De esta manera, los recientes informes sobre las estrategias antisecuestro, a diferencia del planteamiento original del Plan Colombia, se relacionan con el terrorismo y con los riesgos de inestabilidad política para Colombia y para los países vecinos. Así, en el marco de la “estrategia global antiterrorista”, se han financiados proyectos de protección a la infraestructura económica de Colombia, así como proyectos antisecuestro.
En el Plan Colombia, el secuestro no recibió un especial tratamiento. Las menciones son escasas y las consideraciones se hacen con respecto a problemas asociados. Al menos, el secuestro no recibe la atención que recibe el narcotráfico; delito hacia el cual, se concentra la mayor parte del Plan. La ayuda más importante por parte de Estados Unidos para disminuir el secuestro en Colombia fue posterior a la propuesta y ejecución inicial del Plan Colombia. Así, para el 2002 el gobierno de los Estados Unidos destinó una partida presupuestal de US $25 millones para ayudar a Colombia a reducir los secuestros terroristas. Esta ayuda, en general, se orienta a la protección de la población en todo el territorio nacional; no obstante, se hace alusión y se consideran como importantes los secuestros y asesinatos a ciudadanos norteamericanos en el territorio Colombiano. Este resulta ser un factor determinante para la aprobación de dicha partida presupuestal. En el informe sobre la autorización de esta partida suplementaria, se reconoce el propósito de “reducir la amenaza contra los ciudadanos estadounidenses y sus intereses”[219], en territorio colombiano.
El 21 de marzo del 2002 la administración del presidente Bush propuso ante el congreso de Estados Unidos la aprobación de la partida suplementaria FY2002, con propósitos de contra-terrorismo. Esta solicitud se enmarca en el programa denominado “la iniciativa Regional Andina” (ARI)[220], que consiste en apoyo a estrategias antinarcóticos para Colombia y sus países vecinos. El presupuesto total solicitado para este programa es de US$ 882.29 millones. Según la administración del presidente Bush, una de las principales características del ARI es que la asistencia para programas de desarrollo económico y social guarda proporción con la asistencia para los programas destinados a estrategias antinarcóticos.[221] En el caso de Colombia, el ARI contempló una destinación presupuestal de US$ 399 millones discriminados así: (i) US $146.5 millones para desarrollo socioeconómico, en programas de desarrollo alternativo, reforma judicial, derechos humanos, medidas anticorrupción y apoyos al proceso de paz, y (ii) US$ 252.5 millones para estrategias antinarcóticos, con programas de apoyo en infraestructura y fortalecimiento del control aéreo ya proporcionado por el plan Colombia, entrenamiento y equipamiento de las fuerzas militares, así como esfuerzos de erradicación e interdicción.[222]
Así, pues en el marco del ARI, se solicitó la aprobación de un presupuesto suplementario en el que Colombia recibiría US $4 millones destinados a la Policía, en áreas de débil control, US$ 6 millones en fondos destinados a antiterrorismo y US $ 25 millones para entrenamiento antisecuestro y ejecución de operaciones de rescate. En este fondo también se destinarían US $3 millones para equipo y entrenamiento antiterrorista en Ecuador, país que, al parecer, es aquejado por las acciones guerrilleras en Colombia. Ahora bien, las actividades militares relacionadas con los proyectos del FY2002, como la asistencia para la protección de la infraestructura productiva del país, o el entrenamiento antisecuestro y las labores de recate, no se consideran como por parte de Estados Unidos como actividades del Plan Colombia.[223] Son condiciones para este apoyo suplementario, la lucha contra la corrupción y el narcotráfico por parte de Colombia. La autorización de la partida adicional de los US $ 25 millones estuvo condicionada a la ejecución de una campaña unificada contra el narcotráfico y contra las actividades de agrupaciones consideradas como terroristas por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, como las FARC, el ELN y las Autodefensas Unidas de Colombia. También se requirió destinar parte de este dinero a la protección de la integridad de las personas en circunstancias de peligro y a la ejecución de operaciones de rescate. Puede pensarse que, teniendo en cuenta el especial interés por la protección de ciudadanos norteamericanos en el territorio colombiano, estos US $ 25 millones estarían destinados, en gran parte, a la financiación de operaciones de rescate de ciudadanos norteamericanos. Aunque las autoridades de Colombia deben actuar en contra de las organizaciones terroristas identificadas por el Departamento de Estado, se reconoce la posibilidad de que, en ciertas situaciones de emergencia, como el caso del secuestro, el apoyo norteamericano se solicite incluso antes de que se haya identificado la afiliación militar de los ejecutores de la acción.[224]
En la ayuda suplementaria FY2002, el gobierno de los Estados Unidos parte del hecho de que la situación de derechos humanos en Colombia es mala, como resultado del prolongado ambiente de violencia que afecta al país. En la política de Estados Unidos en la ARI, se señala que los grupos guerrilleros y los grupos paramilitares y de autodefensa aparecen como algunos de los actores terroristas con mayor influencia en la región y esto, como es de esperarse, tiene efectos negativos en la situación de derechos humanos en Colombia. En la medida en que los grupos guerrilleros colombianos son los principales ejecutores de secuestros del mundo, se reconoce la necesidad de debilitar su estructura militar y económica, como herramienta para disminuir su capacidad operativa. Esta parece ser la razón por la que, para atacar el secuestro, es necesario atacar al terrorismo. Por otra parte, los secuestros han servido a los grupos guerrilleros como una amplia fuente de financiación y, en la medida en que es necesario atacar la estructura económica de los grupos terroristas, se requiere debilitar la capacidad operativa de los grupos guerrilleros frente al secuestro. Esta parece ser la razón por la que, para atacar el terrorismo es necesario atacar el secuestro.
Para la aprobación de la partida presupuestal suplementaria FY2002, se reconoce el acontecimiento de secuestros en contra de ciudadanos norteamericanos en el territorio colombiano. Específicamente, se señalan los siguientes incidentes:
- En febrero del 2003, una avioneta Cessna 208 que transportaba personal colombiano y norteamericano se estrelló en territorio controlado por las FARC. Un colombiano y un norteamericano fueron asesinados y tres norteamericanos más fueron retenidos.
- Otra avioneta Cessna 208, con contratistas civiles norteamericanos, se estrelló en marzo de este mismo año. En una posterior operación de rescate, murieron tres norteamericanos.
- Un cuarto contratista civil norteamericano fue asesinado el 7 de abril cuando su avión T-65 se estrello durante una operación de rescate.
Incidentes como los anteriores permitieron que el gobierno de los Estados Unidos se percatara de la necesidad de contrarrestar las acciones de la guerrilla, y así disminuir su notable capacidad de operación para ejecutar secuestros y retenciones forzadas en el territorio colombiano. El dinero proveniente de la partida suplementaria FY2002 ha servido, en general, para adelantar programas de capacitación y entrenamiento antisecuestro, y entrenamiento en operaciones de rescate, al interior de los organismos judiciales en Colombia.[225] Ahora bien, en la aprobación de este presupuesto adicional se reconoce la posibilidad de que los grupos de guerrilla, en los últimos años, se hayan movilizado por Ecuador con el propósito de reabastecer y traficar con drogas ilícitas. De igual manera, las FARC han sido acusadas de secuestrar personas en Ecuador, aunque reiteradamente nieguen su participación en estas acciones. Por este motivo, una porción del FY2002 también ha sido destinada a contrarrestar las posibles acciones que estos grupos guerrilleros adelanten en países vecinos; esto, con el propósitos de evitar al máximo cualquier posibilidad de desestabilización en la seguridad de la región.
Todos los vecinos de Colombia están afectados en un grado u otro por la violencia en ese país. Las FARC y el ELN cruzan desde hace años las fronteras internacionales para actividades de descanso, recreación y reabastecimiento. También se han dedicado periódicamente al secuestro, la extorsión y tráfico de drogas ilegales y de armas hacia países vecinos. La organización AUC, cada vez más poderosa, ha comenzado a operar cruzando fronteras internacionales, lo cual aumenta la posibilidad de extender el conflicto armado hacia los países vecinos.[226]
Al parecer, antes del FY2002 el secuestro no había recibido especial atención por parte de las administraciones norteamericanas en cuanto al diseño de ayudas y apoyos para Colombia. Aunque el apoyo financiero y militar se orientaba a labores de contra insurgencia y antinarcóticos, y aunque puede pensarse que de esta manera se ataca el secuestro, no hay específica y claramente, constante mención al apoyo para reducir la cantidad de secuestros.
6.4. Conclusiones
En general no se observa ningún tratamiento relevante con respecto al secuestro en los auxilios económicos y apoyos militares del gobierno de Estados Unidos previstos en el Plan Colombia. El secuestro se identifica como un factor relacionado a otro aspecto de mayor interés para el gobierno de los Estados Unidos. En un primer momento de ejecución de las ayudas del gobierno norteamericano hacia Colombia, así como en el planteamiento original del plan Colombia, se observa que el secuestro se interpreta como un fenómeno asociado, principalmente, al narcotráfico; tanto en sus causas como en sus efectos. No obstante, en planteamientos recientes, y en coherencia con el discurso político adoptado por el gobierno de los Estados Unidos a partir del ataque a las Torres Gemelas en New York, el secuestro se reconoce como un fenómeno vinculado al terrorismo, incluso, con posibilidades desestabilizadoras para la seguridad y l ambiente político y económico de los países de la región. Por este reconocimiento, recientemente se buscó y aprobó un auxilio de US $ 25 millones para adelantar labores de entrenamiento antisecuestro y rescate de secuestrados en el territorio colombianos. Este presupuesto también está orientado a proteger los intereses de los ciudadanos norteamericanos en el territorio colombiano.
7. Autodefensas, paramilitares y secuestro en Colombia
Los grupos de autodefensa y los grupos paramilitares aparecieron en Colombia de manera relativamente reciente, en comparación a los grupos guerrilleros; sin embargo, en la década de los noventa estos grupos tuvieron una rápida expansión, aumento en número de miembros y, por lo tanto, aumento en su capacidad operativa y expansión de dominio territorial. Se ha asegurado que la aparición, crecimiento y expansión de estos grupos obedeció a la necesidad de contar con seguridad privada para contrarrestar la acción de los grupos guerrilleros; al menos, este ha servido de argumento a quienes impulsaron la creación de grupos paramilitares y de autodefensa. Por este motivo, se puede suponer que el rápido fortalecimiento de los grupos paramilitares ha estado estrechamente relacionado con el progresivo fortalecimiento de los grupos subversivos. Por otra parte, los secuestros, como es sabido, han sido realizados en su mayoría por grupos guerrilleros;[227] este hecho también ha servido de justificación a las acciones contrainsurgentes de los grupos paramilitares.
En su origen, los miembros de grupos paramilitares y de autodefensa aseguraban que, dada la incapacidad estatal para garantizar seguridad, y dadas las acciones de los grupos guerrilleros, era necesario que la población civil se armara e hiciera cumplir su legítimo derecho a la defensa. Este argumento se mantuvo en la década de los ochenta e incluso en la década de los noventa, cuando los grupos de autodefensa lograron su consolidación y conformación más fuerte. Teniendo en cuenta lo anterior, la presente sección tiene el propósito de hacer una revisión del proceso de aparición y consolidación de grupos de autodefensa y paramilitares en Colombia, con el fin de examinar la hipótesis de que este proceso ha respondido a la necesidad de garantizar protección frente a las acciones ilegales de los grupos guerrilleros, entre ellas, el secuestro.
En la presente sección también se revisa la postura de los grupos de paramilitares y de autodefensa en la década de los noventa, con respecto al aumento en la comisión de secuestros por parte de los grupos guerrilleros, esto permitirá examinar si, de alguna manera, hay un vínculo entre el crecimiento de grupos paramilitares y la situación de secuestro en Colombia. De manera intuitiva se puede suponer que, dado que los grupos paramilitares son antisubvesivos, entonces sus acciones están orientadas a contrarrestar el secuestro pues este delito, en Colombia, ha sido un ejemplo típico de acción subversiva. No obstante, también se ha propuesto que el origen y expansión de estos grupos, en realidad, ha obedecido al propósito de servir como seguridad privada a élites económicas e industriales, legales e ilegales, del país.
La presente sección consta de cinco partes. En la primera parte se presentan algunas consideraciones acerca de la tensión entre la concepción de “paramilitarismo” y “autodefensa” que ha rodeado a estos grupos armados ilegales de seguridad privada.[228] En la segunda parte se examina la situación del secuestro en Colombia, como motivación para la creación de grupos de autodefensa o paramilitares a finales de la década de los setenta y comienzos de la década de los ochenta. En la tercera parte se examina la postura de los grupos de autodefensa y paramilitares frente al secuestro, durante la década de 1990, cuando se dio la consolidación de las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá (ACCU) y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). En la cuarta parte se presentan algunos datos de secuestro, para buscar los posibles efectos que las acciones paramilitares pueden haber tenido en las regiones donde sus acciones han estado concentradas. En la quinta parte se presentan algunas conclusiones.
7.1. Grupos de seguridad privada frente a la guerrilla
La aparición de grupos de autodefensa y grupos paramilitares puede entenderse como una privatización de la seguridad y, por lo tanto, una infracción al monopolio estatal del poder. En esta medida, los grupos de autodefensa y paramilitares han argumentado que la debilidad estatal, manifestada en falta de dominio territorial y presencia inequitativa en el territorio nacional, influyeron en la necesidad de conformar grupos para generar y preservar la seguridad en algunos territorios.[229] Miembros de estos grupos hablan de generación y preservación de seguridad porque en reiteradas ocasiones han anunciado la recuperación de territorios dominados por la guerrilla durante décadas; de hecho, en reiteradas ocasiones Carlos Castaño, comandante de las AUC, se jactó de invadir los “santuarios” del ELN y las FARC y recuperarlos para el Estado.
Mientras los grupos subversivos se fortalecieron en las últimas décadas del siglo pasado, los grupos de autodefensa y los grupos paramilitares comenzaron a aparecer y recibir apoyo, financiero y de opinión, de algunos sectores de la sociedad. De esta manera, parece claro que el origen de los grupos de paramilitares y de autodefensa en Colombia está asociado al fortalecimiento de grupos guerrilleros y, por ende, a la necesidad de contrarrestar las acciones de estos últimos. Dado que las FARC, el ELN y el M-19 en su momento, aumentaron su capacidad de acción, surgió en algunos sectores sociales la necesidad de agruparse para financiar seguridad privada.[230] Por estos motivos, las acciones de los grupos paramilitares, generalmente, se han justificado mediante el argumento del legítimo derecho a la defensa. Estas justificaciones han sido manifestadas, incluso, por miembros de las Fuerzas Armadas[231] y agrupaciones que a principios y mediados de la década de los ochenta impulsaron la constitución, fortalecimiento y legitimidad legal de grupos de autodefensa y grupos paramilitares[232]. Por su parte, miembros activos de estos grupos han señalado:
Lo que pasa es que el derecho a la legítima defensa individual y colectiva, es natural y universal, está incluso por encima de la ley positiva. Y como el Estado no cumple debidamente con su obligación, nos ha tocado ejercer este derecho. […] Entonces, la sociedad civil ante la ineficiencia del Estado y el carácter de la agresión hace respetar su derecho a la defensa, se arma proporcionalmente al ataque para defender su vida, honra y bienes; este es el origen de las Autodefensas.[233]
Debe tenerse en cuenta que, a pesar de esta aparente justificación, no resulta totalmente clara la verdadera motivación del origen de los grupos paramilitares. Por una parte, los miembros de estos grupos han argumentado que sus acciones están asociadas a un proyecto de carácter nacional que, en el largo plazo, redundará en la paz; por otra parte, están los hechos que permiten asociar sus acciones a la preservación de intereses privados de élites económicas e industriales, legales e ilegales.
Una evidencia de la supuesta pretensión de defensa frente a las acciones subversivas, por parte de grupos de autodefensa y grupos paramilitares, es la autodenominación que desde el principio han mantenido. Estos grupos prefieren llamarse “autodefensas”, mientras que en el lenguaje popular se suelen denominar “paramilitares”. La primera denominación hace alusión a “un fenómeno espontáneo de autoprotección ciudadana ante la ausencia de Estado, mientras el segundo sugiere un cuerpo de combate paralelo a la Fuerzas Militares”[234]. Basta considerar la denominación de este actor armado, para aproximarse al tipo de tensión que siempre ha tenido su concepción.[235]Al parecer, a principios de la década de los ochenta estos grupos tuvieron el propósito de salvaguardar la seguridad regional y sus primeras acciones armadas se dieron en zonas del Magdalena medio, Córdoba, Urabá y la Orinoquía, siempre con el propósito de disminuir la presencia guerrillera pero también, casi siempre, trabajando en defensa de los intereses de los más poderosos[236]
El paramilitarismo, en estricto sentido, consiste en la configuración de un ejército paralelo a las Fuerzas Armadas, con propósitos similares y comunes a esta. En este orden de ideas, la conformación de grupos paramilitares consiste en la creación de un “ejército propio y una fuerza no convencional de soldados y especialistas en guerra”[237]. Esta concepción, en cuanto a sus fines, no se diferencia radicalmente de la concepción de “autodefensa” pues hay una lucha contrainsurgente común. Aparentemente, los grupos paramilitares deben guardar coordinación con las acciones de las Fuerzas Militares regulares; contrario a esto, los grupos de autodefensa no requieren coordinación alguna con las fuerzas militares.[238]
7.2. Grupos paramilitares, autodefensas y la lucha antisecuestro: el MAS
Parece relativamente claro que en sus orígenes, los grupos de autodefensa también constituyeron fuerzas paramilitares y, por lo tanto, estuvieron fuertemente relacionadas con las acciones de las Fuerzas Armadas. También parece claro que este origen tuvo propósitos antisubversivos con respecto a acciones específicas, como el secuestro, la extorsión constante y la expropiación forzada de tierras:
A mí me parece una relación lógica, es decir, uso las palabras que eran comunes; en tres meses hay tal cantidad de secuestros, que por secuestros se piden 600 millones el dueño de una finca dice: “si tengo que pagar 20 millones por secuestro, entonces pago un millón para defenderme y ahorro 19 millones”; y si cien señores hacen esas reflexiones, se van a tener 100 millones para defenderse.[239]
Los orígenes de los grupos paramilitares orientados a combatir acciones de antisecuestro se pueden encontrar en Puerto Boyacá, a comienzos de la década de 1980.[240] Básicamente, dos circunstancias sirvieron de contexto a este fenómeno de creación: por una parte, acciones militares adelantadas por el batallón de infantería número 3 y fortalecidas por la Brigada XIV; por otra parte, el aumento de exigencias económicas y secuestros realizados por las FARC en la región. Así, parece claro que el proceso de pacificación adelantado por el gobierno del presidente Betancourt no tuvo impactos en esta zona del país, pues tiempo atrás había comenzado allí un proceso de confrontación armada antisubversiva impulsado por las Fuerzas Militares y la sociedad civil.[241] En el marco de esta confrontación se dio “la creación de un ejército privado o grupo paramilitar, para que combatiera conjuntamente con el ejército a la subversión”[242]. Esta iniciativa tuvo el apoyo del alcalde militar, capitán Oscar Escandía, representantes de la Texas Petroleum Company, miembros del comité de ganaderos, jefes políticos, y miembros de las Fuerzas Militares. Al parecer, la mayoría de patrocinadores de la iniciativa de crear dichos grupos de autodefensa eran víctimas directas o indirectas del secuestro.[243] La iniciativa tuvo el primordial propósito de eliminar la presencia guerrillera para disminuir los secuestros en la zona, de los cuales los ganaderos eran las principales víctimas.[244] Las extorsiones constantes, los secuestros y, en algunos casos, el abandono forzado de las tierras, fueron algunas acciones subversivas que por aquella época tuvieron que enfrentar hacendados y, principalmente, ganaderos de la región.[245] Este aspecto es importante en la conformación inicial de grupos de autodefensa y grupos paramilitares porque serían estos sectores de la sociedad los encargados de patrocinar y facilitar la posterior aparición y fortalecimiento de estos grupos en distintas regiones del país.
El proceso de erradicación de presencia guerrillera se conocía como “fumigación”[246] y se concebía como indispensable, en opinión de las elites industriales y económicas de la región, dadas las posibilidades de negociaciones de paz.[247] En la medida en que los diálogos de paz fueran exitosos, existía la posibilidad de que los grupos guerrilleros se fortalecieran. De esta manera, se creó un grupo paramilitar que luego expandió sus acciones a los límites del departamento de Antioquia, Caldas, Cundinamarca y Santander y adquirió la denominación de “Muerte A Secuestradores” (MAS). Si bien hacia finales de 1981 había aparecido una agrupación con este mismo nombre, patrocinada por narcotraficantes, al parecer, la creación del MAS que operó en el Magdalena medio estuvo patrocinada y apoyada por la Brigada XIV del Ejército Nacional. En cualquier caso, es claro que el grupo creado en el Magdalena Medio adoptó el nombre del grupo creado meses antes por la mafia. El modelo inicial del MAS sirvió de inspiración para la creación del MAS que operó en el Magdalena medio pues los propósitos de ambos grupos eran los mismos, a saber, adelantar acciones defensivas y ofensivas en contra de quienes realizaban secuestros.[248]
El grupo MAS creado por miembros de la mafia tuvo su origen en el secuestro de Marta Nieves Ochoa, hija de Fabio Ochoa; esta acción había sido realizada por el M-19. Cuando la familia Ochoa fue notificada del secuestro, decidieron no pagar el dinero del rescate, ofrecer una recompensa por información que permitiera encontrar a la víctima y apoyar la iniciativa de crear el MAS. Según lo relata Fabio Castillo en su libro “Los jinetes de la cocaína”, el miércoles 2 de diciembre de 1981 circuló uno de los primeros comunicados firmados por el MAS, en el que se anunciaba la participación de varios jefes de la mafia, cada uno de los cuales aportaría dinero y hombres para la conformación del grupo. Como reacción ante el secuestro de Marta Nieves Ochoa, el MAS secuestró personas cercanas al miembro del M-19 que había ordenado el secuestro. Posterior a la difusión del primer panfleto del MAS, Carlos Leder continuó haciendo circular comunicados sobre las acciones del MAS en distintos periódicos, usualmente, con la firma de “Los secuestrables”. En las semanas siguientes al anuncio del origen del MAS, fueron dejados, frente instalaciones de periódicos de Medellín, miembros del M-19, atados e inconscientes, con avisos que delataban su participación en secuestros.[249] Finalmente, el 2 de febrero de 1982 fue liberada Marta Ochoa, al parecer, como resultado de las presiones del MAS.[250]
En el origen de grupos paramilitares antisecuestro también se puede encontrar la participación de los hermanos Fidel y Carlos Castaño, que durante las décadas de los ochenta y noventa dirigieron algunos de los grupos paramilitares más importantes del país, en algunos casos a favor del Cartel de Medellín, en otros casos en contra y, en otros casos, operando de manera independiente a los carteles de la mafia. En 1982, cuando se impulsaba la creación del MAS del Magdalena Medio, Fidel y Carlos Castaño recibieron entrenamiento con la brigada XIV del Ejército Nacional. Carlos Castaño comenzó a participar bajo la modalidad de “guía militar civil e informante”, usada para justificar la colaboración de civiles paramilitares a miembros de las Fuerzas Armadas.[251] En esta iniciativa paramilitar antisecuestro, los hermanos Castaño comenzaron sus entrenamientos y acciones antisubversivas. No es de extrañar que un esfuerzo antisubversivo y antisecuestro haya atraído el interés de los hermanos Castaño pues es ya famoso su deseo de venganza por el secuestro y asesinato de su padre, años atrás, a manos de las FARC.
Ahora bien, el MAS que operó en el Magdalena Medio se constituyó en un grupo claramente paramilitar,[252] pues sus acciones se ejecutaban en coordinación y apoyo mutuo con el ejército:
Entonces fue cuando el MAS comenzó a penetrar, primero por todos los bordes de la carretera […] por esos caseríos como el Delirios, Matecoco, el Cruce de las Nutrias, el Cruce de Zambito, el Chaparro […] Lo del bombardeo comenzó un lunes […] cuando los helicópteros venían a bombardear, entonces el ejército venía por tierra, y lo que no alcanzaban a matar en el bombardeo o que quedaba vivo, […] el ejército encontraba no lo dejaba vivo.
Este grupo puede interpretarse como uno de los vínculos causales más claros entre el origen del paramilitarismo y el propósito de contrarrestar el secuestro. Años posteriores a la conformación del MAS que operó en el Magdalena Medio y que, a su vez, sirvió de modelo a la mayoría de grupos paramilitares que aparecieron a lo largo del territorio nacional, el mercenario israelí Yair Klein capacitó a grupos paramilitares en técnicas antisubversivas.[253]
Ahora bien, el propósito antisecuestro de los grupos paramilitares y de autodefensa debe interpretarse con cautela. En primer lugar, la intención de contrarrestar el secuestro no implica claramente la intención de proteger a la sociedad civil contra las acciones guerrilleras. Aunque en las etapas recientes de las AUC se ha manifestado el interés de proteger la sociedad civil, de las acciones subversivas, es muy posible que en sus orígenes las acciones de los grupos paramilitares hayan servido únicamente como mecanismo de protección privada. Así, el propósito de defensa frente al secuestro pudo haber estado focalizado y concentrado en grupos económicos, legales e ilegales, que contaban con recursos necesarios para patrocinar la iniciativa. Por lo anterior, puede pensarse que la defensa de los sectores vulnerables de la sociedad no era, necesariamente, una consecuencia clara y directa, o una prioridad del paramilitarismo. En este contexto de aparente defensa, se consolidaron una gran cantidad de grupos paramilitares que combinaban, en algunos casos, ideologías de sectores de derecha, patrocinio económico legal e ilegal y presunto apoyo de la Policía y las Fuerzas Armadas.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que las acciones de autodefensa adelantadas por grupos paramilitares no estuvieron limitadas, en estricto sentido, a la labores de defensa, sino que también estuvieron relacionadas con labores ofensivas. Esta fue una de las principales características del MAS, a saber, contrarrestar el secuestro por medios defensivos y ofensivos. Esta es una de las principales diferencias entre grupos paramilitares como el MAS y grupos de seguridad privada legales contemplados en la legislación colombiana. En Colombia es lícita la contratación de firmas de seguridad privada que brinden servicios de protección, como compañías de vigilancia residencial o compañías de escoltas. Sin embargo, ninguna de estas empresas, con las cuales se compararon los grupos de autodefensa para justificar su legitimidad legal en sus inicios, adelanta acciones ofensivas. Contrario a esto, grupos armados ilegales como el MAS, desde el comienzo se caracterizaron por la ejecución de acciones ofensivas. Por este motivo, aunque se declarara el propósito de defensa frente a los secuestros, el nombre de este grupo también declaraba explícitamente su ataque a los autores de los secuestros. Esta tendencia fuertemente ofensiva se mantendría durante las siguientes décadas de operación de grupos paramilitares, mediante masacres y desplazamientos forzados.
La reputación de “grupo paramilitar” del MAS del Magdalena Medio fue ratificada por un informe de la Procuraduría General de la Nación, en que se reconocía la existencia del MAS y su estrecha colaboración con las Fuerzas Militares:
EL MAS fue un movimiento auténticamente paramilitar, las intenciones de desmentir esta verdad han fracasado ante la opinión pública de las ciudades, que ha ido siguiendo el paso a la lucha guerrillera y antiguerrillera Se estaba extendiendo la viciosa costumbre de que los militares se apoyaran en gentes privadas para llevar a cabo sus labores de contrainsurgencia. […] Pero ello no le quita su expresión de paramilitarismo, gentes de uniformes, oficiales, suboficiales, soldados, policías andaban coordinando e impulsando este tipo de operativos.[254]
Grupos paramilitares como el MAS continuaron su expansión durante la década de los ochenta con un acompañamiento y financiamiento más sólido. Adicionalmente, comenzó a configurarse apoyo a las manifestaciones de ataque radical y renuncia a las opciones negociadas y de “tregua” entre grupos armados de izquierda y el Gobierno Nacional.[255] Este ataque radical se extendió a los simpatizantes de ideologías de izquierda, quienes comúnmente eran considerados como bases ideológicas de la guerrilla. Así, el MAS sirvió de modelo a grupos paramilitares que manifestaban posiciones radicales en sus acciones y que adquirirían el calificativo de “escuadrones de la muerte”.[256]
7.3. Consolidación y defensa nacional frente a la guerrilla por parte de los grupos paramilitares y de autodefensa
En la anterior sección se mostró que el origen de los grupos de autodefensa estuvo relacionado con el paramilitarismo; esto implicó apoyo directo de las Fuerzas Armadas y ejecución de acciones coordinadas con estas. A medida que aumentó la popularidad de este tipo de grupos, se fue constituyendo un discurso político y una declaración de confrontación a la guerrillera en el territorio nacional. Sin embargo, este propósito de confrontación nacional a la guerrilla, señalado por las ACCU y las AUC, siempre estuvo acompañado de la constitución de ejércitos locales que continuaban salvaguardando intereses particulares de ganaderos, agricultores y narcotraficantes.[257] En esta medida, lo que sus miembros activos denominan“autodefensa”, en la opinión continuó denominándose “paramilitarismo”. La consolidación más importante en que confluyó gran parte de los grupos de autodefensa y paramilitares, fue lo que se denominó AUC. Con esta denominación, el mismo propósito de generación, restauración y defensa de la seguridad regional, se extendió a pretensiones nacionales.[258] Así lo han manifestado miembros de estos grupos desde su fundación.[259]
Cuando los grupos paramilitares comenzaron a promulgar una idea de proyecto social y político, posterior a la única pretensión de autodefensa local, comenzaron a definirse como un “movimiento político militar […] antisubversivo en el ejercicio del uso al derecho de la legítima defensa”[260]. Esto quiere decir que las acciones de los grupos paramilitares se consolidaron en torno a un proceso de pretensiones nacionales.[261] Este proceso de consolidación comenzó en 1994 con la creación oficial de las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá (ACCU) y posiblemente llegó a su etapa más fuerte con la institución del comando central de las AUC, bajo la dirección de Carlos Castaño.
Puede pensarse que en realidad se habría conformado un grupo paramilitar unificado con el único propósito de defender los intereses de la sociedad civil frente a la guerrilla, entre estos, la protección frente al secuestro. Esta parece ser la concepción que este grupo pretendía fomentar ante la opinión. Así, tras la consolidación de las ACCU y las AUC se pueden hallar las manifestaciones claras de rechazo y ataque al secuestro. De esta manera, ya no solamente se justificaba la conformación de grupos de autodefensa como mecanismo para proteger a los campesinos, ganaderos y agricultores desprotegidos en algunas regiones del país, sino que esta justificación se extendía a la aparente necesidad de que la población civil colombiana contara con garantías de seguridad mediante la eliminación de los grupos guerrilleros en la totalidad del territorio nacional. Esta era la insignia y aparente motivación de las AUC. Específicamente, con respecto al secuestro, el estatuto de las AUC señala:
El secuestro extorsivo es un delito contra la humanidad. La ineficacia e impotencia del Estado para eliminarlo de la vida nacional, otorga derechos y deberes al ciudadano semejantes a los que posee el mismo Estado para combatir ese flagelo.[262]
Adicionalmente, dicho estatuto señala que:
La libertad de guerrilleros convictos de la ley penal por secuestro extorsivo, terrorismo y genocidio, a cambio de la liberación de servidores públicos inocentes, constituye un acto supremo de ilegalidad jurídica e impunidad, que termina por destruir la legitimidad que precariamente queda a las instituciones del Estado.[263]
A continuación se presentan algunas declaraciones públicas y notificaciones hechas por miembros de las ACCU y las AUC, o por su Estado Mayor, que coinciden con su postura de rechazo del secuestro.
7.3.1. Algunas declaraciones públicas, notificaciones y acciones de las ACCU y las AUC en contra del secuestro
El 20 de octubre de 1996, en la página 14A, el periódico El Tiempo reseñaba una estrategia adelantada por Carlos castaño, que estaba aplicando a las FARC.[264] Esta estrategia, similar a la aplicada por Los Pepes contra Pablo Escobar, consistía en secuestrar familiares de los altos mandos de las FARC, con el propósito de presionar a este grupo para la liberación de todos los secuestrados. Esta acción permitía observar un aparente interés, por parte de las ACCU por proteger a la población civil, en general, del secuestro. Esto puede pensarse, dado que no se hicieron, peticiones públicas o demandas a las FARC, por parte de las ACCU, distintas a la liberación de los secuestrados que se encontraban en poder de este grupo guerrillero. La estrategia de presión contra las FARC se completó cuando se difundió un video en el que aparecían las personas secuestradas por los grupos de Carlos Castaño: “En el video, de aproximadamente un minuto, los familiares de las cabezas de las FARC pedían a los guerrilleros liberar a todos los secuestrados en su poder.”[265]
Esta estrategia de presión contra los miembros del alto mando de las FARC fue abandonada a mediados de 1997, cuando las ACCU liberaron a las personas que tenían en su poder. Con esta liberación se sentó un aparente precedente en la posición de este grupo con respecto a la práctica del secuestro:
Cuando tantas personas de bien lo solicitan es porque, a lo mejor, estábamos equivocados […]. La suma de todo generó un gesto de buena voluntad para comenzar a dar pasos en la consecución de la paz. Con el secuestro no conseguimos nada. Al menos no creo haber conseguido nada. Buscábamos que los insurgentes entendieran que un flagelo que riegan por todo el país, en un momento dado, los podía afectar”[266].
Las personas liberadas fueron entregadas a miembros de Pax Christie en compañía de miembros del Parlamento Holandés. Esta liberación fue interpretada en el ámbito internacional como una presión aún más fuerte, hacía las FARC, para la liberación de los secuestrados en su poder pues se aseguraba que al menos uno de los actores del conflicto, a saber, los paramilitares, había rechazado públicamente la ejecución de esta práctica.[267]
Por otra parte, en el mes de abril de 1997 los medios registraban la liberación de un secuestrado que se encontraba en poder del frente “Calamarí” del ELN, como resultado de acciones paramilitares. El liberado era Armando Arcila Rodríguez, técnico de construcción del Oleoducto Central, “Ocensa”. Tras un enfrentamiento, los secuestradores huyeron como resultado del asalto adelantado por miembros de las ACCU.[268]
Más adelante, el 17 de julio de 1998 se hacía una notificación por parte de las ACCU al ELN: “Celebramos su anuncio de no continuar secuestrando ancianos, niños y mujeres embarazadas como hasta ahora lo han venido haciendo. Procedan entonces a liberar a los que tienen secuestrados”.[269] Esta notificación se hacía en el contexto de la presión ejercida al ELN para que abandonaran la práctica del secuestro y liberaran todos aquellos retenidos en su poder.
El 10 de octubre de 1998 en un documento sobre la Posición del movimiento de Autodefensas Unidas de Colombia frente a los últimos sucesos políticos del país, el Estado Mayor de las AUC señalaba:
4. Reiteramos nuestra voluntad de paz y nuestro ánimo de suspender acciones ofensivas contra la subversión, una vez la guerrilla se comprometa a liberar a todos los secuestrados, a suspender acciones terroristas y de sabotaje en contra de la infraestructura productiva de la Nación […].[270]
En un comunicado firmado por el Estado Mayor de las ACCU, se señalaban los siguientes aspectos para justificar la retención forzada de José Ricardo Sáenz, hermano de Guillermo León Sáenz, alias Alfonso Cano, comandante de las FARC:
3. Cuando se produjo el secuestro del señor Jesús Castaño, padre de Fidel, creador de nuestra organización, el señor Cano ordenó su asesinato, no obstante haber cumplido su familia con el pago de la recompensa exigida por las FARC.4. Le exigimos al Comandante Cano poner en libertad la totalidad de las personas que se encuentran secuestradas en poder de las FARC.[271]
7.3.2. Algunas manifestaciones antisecuestro señaladas en entrevistas de los altos mandos de las AUC
En repetidas ocasiones Carlos Castaño manifestó su interés de contrarrestar los secuestros realizados por la guerrilla. Esto se puede inferir al observar que, públicamente, Carlos Castaño declaró en repetidas ocasiones que la principal condición para el cese de acciones ofensivas por parte las AUC era la liberación de los secuestrados que estaban en poder de las FARC y el ELN.
Así, en diciembre de 1997, Carlos Castaño declaraba ante la revista Cambio 16:
Sería importantísimo que la guerrilla liberara a los secuestrados y que respetara a la población civil. En esa forma nosotros nos comprometeríamos, de pronto, a un cese de acciones ofensivas.[272].
Luego, a mediados de 1998, Carlos Castaño reiteraba la liberación de los secuestrados como principal condición para cese de acciones de su grupo. Cuando se le preguntó: “¿Bajo qué condiciones firmarían ustedes una tregua con la guerrilla?”, Carlos Castaño respondió: “Si la guerrilla pone en libertad a la totalidad de los secuestrados, se compromete a no seguir secuestrando y cesar la vacuna, […] las Autodefensas estarían dispuestas a hacer un cese en las actividades ofensivas”.[273]
Más adelante, a comienzos de 1999, en medio de las negociaciones de paz adelantadas entre el gobierno del presidente Andrés Pastrana y las FARC, la liberación de los secuestrados era, básicamente, la única petición que hacían las AUC para el cese de sus acciones:
Estaríamos dispuestos a decretar un cese de todas nuestras acciones a nivel nacional. Lo único que pedimos es algo que piden todos los colombianos: que las FARC liberen a todos los secuestrados civiles y cesen todo secuestro mientras avanzan las negociaciones[274]
Por otra parte, en una llamada hecha a la cadena radial Radionet, Carlos Castaño señaló, de nuevo, su intención de disminuir el secuestro extorsivo para proteger a la sociedad civil, en general:
[…] Le ofrezco a la guerrilla que mientras el conflicto continúe, establezcamos un Protocolo II a la criolla, que sea cumplible, aplicable a este tipo de conflicto […]. Sería el cese al secuestro extorsivo, no ejecutar personas en estado de indefensión, no atacar personas cuando están desarmadas […].[275]
7.4. Datos sobre las acciones de los grupos paramilitares y de autodefensa
Podría esperarse que si las acciones de los grupos paramilitares y de autodefensas han estado orientadas a atacar el secuestro, entonces se registre algún tipo de efecto en la cantidad de estos delitos. No obstante, la creciente tendencia en la cantidad de secuestros, sobre todo a finales de la década de los noventa, no permite observar un efecto radical en la disminución del secuestro como resultado de las acciones de los grupos paramilitares y de autodefensa. Así, se encuentra que aunque la cantidad de miembros de grupos paramilitares aumentó durante la década de los noventa, la cantidad de secuestros registrados también aumentó:
Fuentes: (1) CIC – DIJIN
(2) Ministerio de Defensa, Los grupos ilegales de autodefensa, 2000.
De esta manera, se puede observar que las acciones de los grupos de autodefensa y paramilitares, aunque fortalecidas desde mediados de la década de los ochenta, no tuvieron efectos observables en la comisión de secuestros a nivel nacional. Incluso en la etapa de consolidación de las ACCU y las AUC, cuando las manifestaciones y comunicados representaban la postura de la mayoría de grupos de autodefensa de Colombia, no se observan efectos de disminución del secuestro en el territorio nacional. Por el contrario, se observa que partir de 1994, cuando se constituyen las ACCU, comienza una tendencia al aumento de secuestros. Esta tendencia se mantiene en 1997 cuando ya se han consolidado las AUC e incluso cuando aparecen las manifestaciones ideológicas más claras de aparente rechazo al secuestro.
Ahora bien, al observar la posible influencia que los grupos paramilitares y de autodefensa han podido tener en el ámbito departamental, se encuentra que la incidencia del secuestro en los departamentos que han registrado dominio paramilitar es relativamente baja. La siguiente es la situación del promedio anual de secuestros en la década de los noventa:
Fuente: CIC - DIJIN.
Como se puede observar en la anterior gráfica, los departamentos de policía que se encuentran en áreas con influencia paramilitar más arraigada, a saber, Urabá y Córdoba, presentan un promedio anual de casos registrados relativamente bajo durante la década de los noventa, en comparación a los departamentos con los más altos promedios. Esto, sin embargo, no quiere decir que dichos departamentos ostentes las menores cantidades de secuestro del país. Así, el promedio de cantidad de secuestros registrados en la década de los noventa, en Antioquia, es ocho veces el promedio registrado en el departamento de policía de Urabá y en el de Córdoba. Esto quiere decir que del total de casos de secuestros registrados en la década de los 90 en los 36 departamentos de policía y áreas metropolitanas, Urabá y Córdoba tuvieron una participación de 1.5·% y 1.6% respectivamente, frente a un 12.9% registrado en Antioquia, que fue el departamento con la mayor participación. Es necesario recalcar que, si bien estos departamentos presentan un porcentaje relativamente bajo, hay otros departamentos con un porcentaje igualmente bajo e incluso menor; si bien la cantidad de secuestros registrados en Córdoba y Urabá es baja, hay departamentos con un registro mucho más bajo. No obstante, también puede pensarse que departamentos con el tipo de economías de Córdoba y la región de Urabá, son escenarios atractivos para la comisión de secuestros y que, por lo tanto, este bajo promedio sí constituye un efecto de las acciones paramilitares.
Por otra parte, en Urabá y Córdoba no se observa una tendencia pronunciada al aumento de secuestros a finales de la década de los noventa, tal como se observa, por ejemplo, en el caso de Antioquia; de hecho, se observa que en la región de Urabá hay una tendencia decreciente a partir de 1998. Sin embargo, aunque con un bajo registro, debe tenerse en cuenta que en 1994, año en que se consolidan las ACCU, hay un pico de 64 casos de secuestro, tal vez como resultado de confrontaciones y del proceso de limpieza posterior a su consolidación.
Fuente: CIC – DIJIN.
Ahora bien, en los departamentos que tuvieron influencia paramilitar fuerte durante la década de los noventa, se observa un comportamiento distinto a la tendencia observada en Córdoba y Urabá. El 16 de mayo de 1998, trece meses después de la constitución de las AUC, se adhirieron algunos grupos de autodefensa a las AUC. Uno de estos grupos fue las Autodefensas de Casanare. En este año se observa, en el departamento de Casanare, una tendencia al aumento.
Fuente: CIC - DIJIN
Entre 1997 y 1998 se pasa de 40 a 67 casos de secuestro, para luego alcanzar un registro de 112 en el 2000 y un pico de 146 casos en el 2001. Es necesario recordar que los picos alcanzados en algunos departamentos en el año 2001, pueden estar relacionados con la desmilitarización de la zona de distensión. Este aspecto fue ampliado en la sexta sección del presente documento. Es posible que dicha desmilitarización haya tenido efectos negativos más notables en los departamentos con dominio paramilitar, como parte de la confrontación entre guerrilla y paramilitares, los secuestros a protegidos de los grupos paramilitares y de autodefensa pudo haber sido parte de una estrategia de confrontación. De esta manera, puede pensarse que el funcionamiento de las Autodefensas de Casanare y, sobretodo, su adhesión al Estado Mayor de las AUC no tuvo efectos de disminución de los casos de secuestro; por el contrario, la cantidad de secuestros pasó de 40 a 146 entre 1997, cuando las Autodefensas de Casanare no formaban parte de las AUC, y el 2001. Si se acepta la idea de que la desmilitarización de la zona de distensión facilitó la comisión y el aumento exagerado en la cantidad de secuestros registrados entre el 2000 y el 2001, entonces puede concluirse que en Casanare las acciones de las autodefensas no fueron lo suficientemente efectivas para contrarrestar este efecto. Ahora bien, se tiene registros de que la adhesión de las Autodefensas Unidas de Casanare al Estado Mayor de las AUC no coincide con la llegada de grupos paramilitares a la región. Desde comienzos de la década de los noventa, se podía encontrar acciones violentas atribuidas a grupos de autodefensa. De esta manera, resulta confusa la posibilidad de que este aumento en la cantidad de secuestros obedezca a acciones de “limpieza” por parte de las autodefensas. También debe tenerse en cuenta que, en el caso de Casanare, desde principio de la década de los noventa se daba una lucha entre grupos paramilitares dirigidos por Miguel Arroyave y Martín Llanos. A pesar de la aparente consolidación en torno a las AUC, era posible encontrar divisiones al interior de este grupo paramilitar y, de esta manera, es posible que la posición frente al secuestro no haya respondido durante este periodo, a un criterio unificado.
La misma tendencia de aumento en la cantidad de secuestros a partir de la adhesión a las AUC sucede en el caso de las Autodefensas Unidas de Santander y Sur del Cesar y las Autodefensas de Cundinamarca. Si estos grupos hubieran emprendido un verdadero combate frente al secuestro, sería esperable observar los efectos de este propósito para finales de la década de los noventa. Cundinamarca presenta un comportamiento en la tendencia de casos de secuestro, similar al de Casanare:
Fuente: CIC – DIJIN.
La adhesión de las Autodefensas Unidas de Cundinamarca al Estado Mayor de las AUC coincide con un aumento de casi tres veces en 1998, con respecto a los registrados en 1997. Se pasó de 49 secuestros, en 1997, a 141 secuestros en 1998, que fue el año en que se oficializó la adhesión a las AUC.
8.5. Conclusiones
Al revisar la posición de los impulsores de grupos de autodefensa a finales de la década de los setenta y comienzos de la década de los ochenta, se encuentran indicios de que el origen de estos grupos estuvo asociado a la necesidad de protección frente al secuestro; en este orden de ideas, no es gratuito que, por lo general, se haya argumentado falta de garantías por parte del Estado como una de las principales causas del origen de los grupos paramilitares y de autodefensa. Los industriales legales e ilegales de zonas del Magdalena medio, Córdoba y la región del Urabá antioqueño, a principios década de los ochenta comenzaron a ser víctimas de extorsiones sistemáticas y secuestros realizados por grupos guerrilleros. De esta manera, se crearon grupos de autodefensa, financiados y apoyados por aquellos industriales, legales e ilegales, que habían sido víctimas de las acciones subversivas.
Un importante vínculo entre el origen del paramilitarismo, grupos de autodefensa y el propósito antisecuestro se puede observar en el caso del MAS. El origen de este grupo se da con el secuestro de un miembro de la familia Ochoa por parte del movimiento subversivo M-19. Después de este secuestro, la familia Ochoa tomó la decisión de no pagar por el rescate de su familiar; por el contrario, se reunieron con algunos de los más importantes jefes del narcotráfico para impulsar la conformación de un grupo de seguridad privada que permitiera el rescate la secuestrada, así como ejecutar represalias entre los miembros del M19 para que abandonaran esta práctica. Las acciones en contra de los miembros del M-19, por parte del MAS, terminarían meses más tarde mediante un pacto de no agresión entre este grupo subversivo y los nacientes carteles de la droga. Uno de los aspectos importantes de la creación del MAS es que posibilitó una importante entrada de capital ilegal a la conformación de grupos antisubersivos defensivos y ofensivos. Esto permitiría, posteriormente, la conformación de grupos paramilitares, radicales de derecha, que durante la década de los ochenta y noventa se conocerían como escuadrones de la muerte.
El grupo inicialmente conformado e impulsado por narcotraficantes sirvió de modelo para la conformación del MAS que comenzó a operar meses más tarde en áreas rurales del Magdalena medio. Este grupo representa uno de los primeros esfuerzos de autodefensa, en la medida en que sus confortantes e impulsores fueron víctimas directas o indirectas de las acciones de la guerrilla; también representa uno de los primeros y más importantes casos de paramilitarismo, porque sus acciones ofensivas en contra de grupos subversivos se realizaban con apoyo y coordinación de las Fuerzas Armadas. Si bien años antes se podían encontrar algunos casos de autodefensa y paramilitarismo, el caso del MAS fue ampliamente investigado y documentado por los medios, dado el nivel de compromiso que implicaba, de personalidades de la vida política y militar de la Nación.
Años posteriores a la conformación del MAS, en la década de los noventa, la mayoría de grupos paramilitares y de autodefensa existentes en el territorio nacional se consolidaron en torno a las ACCU y luego en torno a las AUC; ambas, bajo el mando de Fidel y Carlos Castaño. Los hermanos Castaño habían participado en la creación del MAS que operó en el Magdalena medio y de otros grupos paramilitares que aparecieron en la década de los ochenta.[276] En 1994 se dio una primera consolidación de grupos de autodefensa en torno a las ACCU, bajo el mando de Fidel Castaño; no obstante, tras su presunta muerte, Carlos Castaño tomó el mando de las ACCU. Posteriormente, en 1997 se daría la consolidación conocida como las AUC que agrupó a las ACCU y a otros grupos paramilitares y de autodefensa; en este caso, también bajo el mando de Carlos Castaño. Un año más tarde se realizaron adhesiones a las AUC, por parte de las Autodefensas de Casanare, las Autodefensas de Cundinamarca y las Autodefensas de Santander y el Sur del Cesar. Esto permitiría un notable aumento en la cantidad de miembros activos de las AUC y, por lo tanto, aumento en su capacidad y rango de acción y dominio territorial-
Tras estos dos importantes procesos de consolidación, en los comunicados de las ACCU y las AUC, y en las entrevistas dadas por los miembros de su Estado Mayor, se observa un constante rechazo al secuestro y un pronunciado interés de que esta acción sea abandonada por los grupos subversivos. De hecho, puede pensarse que la postura de las ACCU y las AUC con respecto al secuestro, consiste en la exigencia de liberación de todas las personas retenidas por las FARC y el ELN. Esta postura se puede observar por una parte, en la ejecución de secuestros de familiares de miembros de la cúpula de las FARC, aparentemente, como mecanismo de presión para la liberación de la población civil que se encontraba retenida por este grupo subversivo. Por otra parte, en reiteradas ocasiones se planteó que la liberación de los secuestrados era una condición necesaria y, en algunos casos suficientes, para un cese de hostilidades por parte de las AUC.
Ahora bien, si se tiene en cuenta que los grupos paramilitares y de autodefensa tuvieron una rápida expansión en la década de los noventa, podría esperarse que, al menos, en los departamentos en los que estos grupos tenían dominio territorial se diera una disminución del secuestro o una baja tendencia. En este aspecto, los resultados son difusos:
8.5.1. A nivel nacional: Por una parte, se encuentra que a nivel nacional durante la década de los noventa la tendencia del secuestro fue creciente hasta el 2001. Esto quiere decir que, no obstante el aumento en el número de miembros y el aumento del dominio territorial de los grupos paramilitares y de autodefensa durante la década de los noventa, el secuestro tuvo una tendencia claramente creciente. Esto permite pensar en tres opciones. En primer lugar, puede pensarse que las acciones de los grupos subversivos eran mucho más fuertes que las de los grupos paramilitares y que, por lo tanto, estos últimos no pudieron contrarrestar efectivamente las acciones subversivas orientadas al secuestro. En segundo lugar, puede pensarse que, por el contrario, el fortalecimiento de otro actor armado potencializó el conflicto y, por lo tanto, las acciones ilegales a nivel nacional, incluyendo el secuestro. En tercer lugar, puede pensarse que los grupos paramilitares y de autodefensa, en realidad, nunca tuvieron interés por disminuir la cantidad de secuestros.
8.5.2. En departamentos con dominio paramilitar consolidado desde la década de los ochenta: Por otra parte, las regiones con mayor arraigo y dominio paramilitar, entre los cuales se encuentra Córdoba y la región de Urabá, registran una cantidad relativamente baja del promedio de casos de secuestro. durante la década de los noventa. De los 36 departamentos y unidades metropolitanas de la policía, Córdoba y Urabá aparecen con el catorce y quinceavo promedio más bajo del país. Podría pensarse que estos promedios son bajos, sobre todo en regiones con economías desarrolladas en torno a la agricultura y la ganadería y, por lo tanto, atractivas para la comisión de secuestros. No obstante, por debajo de Córdoba y Urabá se encuentran departamentos de la región cafetera y Arauca, que posee altos montos de regalías petroleras.
8.5.3. En departamentos con dominio paramilitar consolidado en la década de los noventa: Un año después de la constitución de las AUC algunos grupos paramilitares se adhirieron. En las regiones con presencia de estos grupos paramilitares se observa una tendencia creciente en la comisión de secuestros; de hecho, en Casanare y Cundinamarca se observa que el año de adhesión a las AUC coincide con un aumento sustancial en la cantidad de secuestros registrados. Esta tendencia puede deberse, en parte, a la vigencia de la zona de distensión durante los últimos años de la década de los noventa. Como se mostró en la sección en que se analizó la influencia de dicha zona. Es posible que la confrontación entre grupos paramilitares y grupos de guerrilla en estos departamentos haya aumentado la cantidad de secuestros por parte y parte. Debe tenerse en cuenta que, posiblemente, los picos observados entre el 2000 y el 2002 obedecen al fortalecimiento de las FARC como resultado de la desmilitarización de la zona de distensión. Sin embargo, este hecho no permite explicar el aumento registrado durante 1998 en los departamentos que se adhirieron a las AUC.
* Universidad Externado de Colombia. Investigador asistente Eduardo Salcedo. Informe de Investigación correspondiente al segundo año. Presentado a la Fundación Guggenheim.
[1] Esta entidad proporcionó los datos necesarios para la presente investigación, motivo por el cual se agradece su colaboración.
[2] Pulido (1988), p. 217.
[3] Pulido (1988), p. 218.
[4] Pulido (1988), p. 218.
[5] Pulido (1988), p. 218.
[6] Pulido (1988), p. 218.
[7] Pulido (1988), p. 228.
[8] Pulido (1988), p. 228.
[9] Pulido (1988), p. 229.
[10] Trujillo (1997), p. 43.
[11] Trujillo (1997), p. 50.
[12] Trujillo (1997), p. 53.
[13] Trujillo (1997), p. 53.
[14] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 29.
[15] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 29.
[16] Pécaut (1998), p. 225.
[17] Pécaut (1998), p. 225.
[18] Pécaut (1998), p. 226.
[19] Pécaut (1998), p. 226.
[20] Pécaut (1998), p. 228.
[21] Los paros cívicos, tan frecuentes en Colombia, constituyen a su manera, para una municipalidad, la forma de suspender ese mismo pacto. El carácter tardío de la legislación social y los avatares de su aplicación han favorecido igualmente la confrontación violenta en los conflictos sociales. Pécaut (1998), p. 229.
[22] Rangel (1998), p. 311.
[23] Si en Colombia se realiza aproximadamente el cuarenta y cinco por ciento de los secuestros que ocurren cada año en todo el mundo y las guerrillas son autoras de casi la mitad de estos, se puede deducir que el veinte por ciento de los secuestros cometidos en el mundo son realizados por las guerrillas colombianas. Rangel (1998), p. 312.
[24] Camacho y Guzmán (1997), p. 69.
[25] Echandía (1999), p. 123
[26] Echandía (1999), p. 123
[27] Echandía (1999), p. 123
[28] Echandía (1999), p. 124
[29] Santos (1997), p. 89.
[35] Ceballos y Martín (2001), p. 3.
[36] Para observar un mapa del dominio territorial de los principales actores armados colombianos, y de su evolución, consultar Buendía (2003).
[37] Rangel (1998), p. 319.
[38] Echandía (1999), p. 123
[39] Echandía (1999), p. 123; Gómez (1995).
[40] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 17.
[41] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 17.
[42] Pérez (1997), p. 106.
[43] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 17.
[44] Echandía (1999), p. 123.
[46] Pulido (1988), p. 213.
[47] Echandía (1999), p. 123.
[48] Echandía (1999), p. 123.
[49] Echandía (1999), p. 121.
[53] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 18.
[54] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 18.
[55] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 19.
[56] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 19.
[57] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 23.
[58] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 24.
[59] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 24.
[60] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 25.
[64] Ortiz (1998), p.39.
[65] Ortiz (1998), p.42.
[66] Ortiz (1998), p.42.
[67] Ortiz (1998), p.43.
[68] Este aumento corresponde a las disposiciones adoptadas en el estatuto nacional antisecuestro, Ley 40 de 1993.
[70] Santos (1997), p. 84.
[71] Santos (1997), p. 84.
[72] Ceballos y Martín (2001), p. 9.
[76] Rubio (2003).
[78] Pax Christi (2002), p. 26.
[79] Rubio (2004).
[80] Rubio (2004 b).
[81] Dunning y Wirpsa (2002), p. 14.
[84] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 28.
[85] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 28.
[86] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 28.
[87] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 29.
[88] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 29.
[89] Pérez (1997), p. 109.
[90] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 49.
[91] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 49.
[92] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 49.
[93] Programa Presidencial para la Defensa de la Libertad Personal (1999), p. 50.
[94] Presidencia de la Republica (2005), p. 17.
[95] Presidencia de la Republica (2005), p. 17.
[96] Presidencia de la Republica (2005), p. 18.
[97] Este problema se ha identificado incluso para delitos relacionados con corrupción.
[98] Santos (2003).
[99] Santos (2003).
[100] Santos (2003).
[101] Santos (2003).
[102] Fondelibertad (2002), p. 35.
[103] Hasta la fecha 84 países del mundo han abolido la pena de muerte para todos los delitos, y de estos, 42 han prohibido esta pena en sus constituciones. El último en hacerlo fue Bélgica, que en febrero de 2005 reformó su Constitución para prohibir la pena capital en toda circunstancia. Otros cinco países tienen disposiciones constitucionales que limitan los delitos por los que puede aplicarse la pena de muerte. Casi todas estas prohibiciones y restricciones se han adoptado con el propósito de fortalecer el respeto a los derechos humanos.
[104] Amnistía Internacional contra la pena de muerte (1996).
[105] Revista Semana (1992).
[106] Secretaría General de la ANDI (2000).
[107] De hecho, la Ley 40 de 1993 fue la primera Ley que resultó de la iniciativa popular prevista en los artículos 154 y 155 de la Constitución Nacional. El proyecto de Ley fue respaldado con más de un millón de firmas, esto es, aproximadamente el 5% del censo electoral de aquella época.
[108] Fundación País Libre, folleto sobre Ley 40 de 1993.
[109] Fundación País Libre, folleto sobre Ley 40 de 1993.
[110] Fundación País Libre, folleto sobre Ley 40 de 1993.
[111] Fundación País Libre, folleto sobre Ley 40 de 1993.
[112] Fundación País Libre, folleto sobre Ley 40 de 1993.
[113] Artículo I, Ley 40 de 1993. Entre las circunstancias de agravación punitiva se señalaron la comisión del delito en una persona inválida, la tortura física o moral, la violencia sexual, la privación de la libertad por más de 15 días, la comisión del delito por parte de un empleado público o alguien que haya sido miembro de las fuerzas de seguridad del Estado, si se comete sobre un funcionario público, sobre un periodista o sobre un candidato a un cargo de elección popular; cuando se comete con fines terroristas, cuando los autores obtienen su finalidad perseguida, cuando se afectan los bienes o la actividad económica o profesional de la víctima, cuando el secuestrado es víctima de muerte o lesiones personales o cuando el hecho se comete mediante la falsificación de una orden de captura o detención. En cualquiera de estos casos, la pena puede aumentar entre ocho y 20 años y, en el caso del secuestro simple, la pena puede aumentar en la mitad. Estas circunstancias de agravación, así como sus consecuencias, están consignadas en el artículo tercero de la Ley 40 de 1993. Así mismo, en el artículo cuarto, se señala que, en caso de que la víctima sea dejada en libertad de manera voluntaria, antes de que transcurran 15 días de secuestro, la pena se rebajará a la mitad.
[114] La distinción entre secuestro simple y secuestro extorsivo fue ratificada por la Corte Constitucional en la Sentencia 599 de 1997, en la que se declaró exequible el inciso primero del artículo 269 del Código Penal, que fue posteriormente modificado por el artículo 2o. de la ley 40 de 1993: “La diferencia se encuentra en el elemento subjetivo, es decir, la finalidad del agente. En efecto, en el secuestro extorsivo, el sujeto activo tiene el propósito de exigir algo por la libertad de la víctima. En el secuestro simple, basta que se prive de la libertad a una persona para que se configure el delito. Y esta diferencia es la que ha hecho que el legislador imponga al delito de secuestro simple una pena sustancialmente menor que la señalada para el secuestro extorsivo”. [Sentencia 599 de 1997]
[115] Ley 40 de 1993.
[116] Sentencia 565 del 93.
[117] En el segundo punto de la demanda presentada en la sentencia 565 de 1993 se argumenta, a favor de la inconstitucionalidad de las penas prescritas, que “las sanciones penales que prevén las normas cuya constitucionalidad se cuestiona, no se dirigen a la resocialización y rehabilitación del reo pues de manera sutil establecen la prisión de por vida”. [Sentencia 565 de 1993].
[118] Sentencia 565 de 1993.
[119] Sentencia 565 de 1993.
[120] Considera esta Corte que la norma analizada no contiene el señalamiento de cadena perpetua. Lo perpetuo es lo intemporal, esto es, lo que no tiene límites o medidas en el tiempo, lo infinito, de tal suerte que tiene un comienzo pero no un fin. La norma en comento tiene un límite temporal preciso y determinado; por lo tanto, no puede decirse que ella es perpetua". [Sentencia 275 de 1993].
[121] Adicionalmente, la Corte Constitucional señaló que el argumento de que una pena de 60 años en un país con un promedio de expectativa de vida de 65 años representa la imposición de una cadena perpetua, es inválido porque, bajo este razonamiento, incluso una pena muy corta podría interpretarse como perpetua, si es impuesta a una persona con un estado de salud débil: "Adicionalmente hay que considerar que dadas las circunstancias particulares en que se encuentra un condenado, la pena puede tornarse perpetua, por ejemplo, enfermo de sida, cáncer maligno incurable, etc., porque incluso la pena más leve, puede convertirse en perpetua dado el tiempo de vida probable que le puede quedar a un reo cuando padece una enfermedad que en breve término le ocasionará la muerte. Si para fijar la pena se tuvieran que tener necesariamente en cuenta las situaciones particulares del delincuente, ajenas al hecho punible, entre ellas su edad, se desconocería el principio de la legalidad de la pena (art. 29 de la Carta) que exige que de manera abstracta el legislador determine dentro de unos límites precisos la pena imponible, normalmente un mínimo y un máximo, con el agravante de que en cada caso la pena no dependería de la voluntad del legislador, sino de la situación particular de cada reo; se llegaría por este camino a la pena individual discriminatoria, delimitada según las circunstancias particulares de cada delincuente, con el desconocimiento del mencionado principio, y desatendiendo las reglas jurídicas que enmarcan la actuación del Juez para el señalamiento de la pena dentro de las directrices trazadas por el legislador". [sentencia 565 del 93]. La interpretación errada del carácter perpetuo de una pena, con base en las condiciones de la persona penalizada, se ratifica en la sentencia 069 de 1994.
[122] El sector de la industria de seguridad privada, no militar, que presta asesorías en negociaciones y pagos de rescates está dominado por compañías anglo-americanas. Tal vez, la compañía de asesoramiento de seguridad y manejo de riesgo más conocida es Kroll Asociates, creada en 1972 en New York. El principal competidor de Kroll es CRG (British Control Risks Group), fundado en 1975 por Julian Radcliffe. Kroll interalia ofrece asesorías como parte de un paquete de seguros K&R (de las siglas, kidnapping and ransom) ofrecido por AIG (American International Group), que es la segunda compañía de aseguramiento K&R más grande. Por otra parte, la firma del ex agente de la CIA Mike Ackerman, es conocida por exitosas negociaciones en la liberación de secuestrados. Al parecer, los clientes de Ackerman incluyen 65 de las 100 multinacionales más importantes de América y numerosos ejecutivos europeos y japoneses. desde 1978, Ackerman h participado en la liberación de secuestrados que estaban asegurados por Chubb Insurance company.
[123] Tal como lo manifiesta CRG International, cuando sucede un secuestro, los allegados a la víctima deben dar parte al consulado de su país de origen, pero no a las autoridades nacionales.
[124] Liberty directions, Kidnap/ranson, p. 4.
[125] Vrankxs (2001), p. 10.
[127] Este nivel de discrecionalidad, en muchos casos, es recomendado y exigido por el asesor, con el propósito de eliminar los riesgos que acompañan la corrupción e ineficiencia de las instituciones del Estado.
[128] Revista Semana (2003).
[129] Elster (2004), p. 20.
[130] Elster (2004).
[131] Elster (2004).
[132] Elster (2004), p. 21.
[133] Elster (2004), p. 21.
[134] No obstante, se puede argumentar a favor del aseguramiento. En principio, debería ser suficiente el pago de impuestos para que se garantice la seguridad, por parte del Estado, hacía los particulares, ya sean familias o empresas; no obstante, en muchos casos, se justifica la contratación de mecanismos de seguridad privada y pagos de rescates como las únicas salidas posibles a una crisis de seguridad. Este argumento sería revisado por la Corte Constitucional en las sentencias que se revisan en el desarrollo del presente documento.
[135] Puede argumentarse en contra de esta idea señalándose que cuando el uso de seguros es generalizado, los actores armados tienden a escoger personas aseguradas como objetivos. Cuando se puede acceder a un pago rápido y sin mayores complicaciones, mediante el secuestro de una persona asegurada, no hay muchos motivos para secuestrar una persona no asegurada.
[141] Ahora bien, debe tenerse en cuenta que según el Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa: “un proyecto avalado directamente por el pueblo, titular de la soberanía, tiene una indiscutible y genuina base democrática que no puede desconocerse, y es expresión auténtica de su voluntad soberana, sobre la cual se asienta todo nuestro ordenamiento jurídico político, conforme a lo dispuesto en el Preámbulo y en los artículos 1o, 2o, 3o, 20, 40 nums. 2o. y 5o.; 95 num. 5o.; 103, 154 y 155 de la Constitución”. [Expediente No. D-275]
[145] Este argumento debe considerarse de manera cautelosa pues ha servido, en diversos contextos, para justificar la aparición y las acciones de los grupos paramilitares y de autodefensa. Esta postura se contrapone al argumento de que, por el hecho de que el Estado no pueda reprimir todas las conductas delictivas, no se sigue que cualquier ciudadano esté autorizado para ejercer la justicia y la seguridad por su cuenta, sin que el Estado pueda oponerse. [Sentencia 542 del 93]
[146] Consideración duodécima, Sentencia 542 del 93.
[147] Consideración duodécima, Sentencia 542 del 93.
[148] Consideración duodécima, Sentencia 542 del 93.
[149] Consideraciones de la Corte Constitucional, sexto, Sentencia 542 del 93.
[150] “El hecho se justifica cuando se comete por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual o inminente, no evitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por imprudencia y que no tenga el deber jurídico de afrontar”. numeral 5o. del artículo 29 del Código Penal.
[151] Sentencia 542 del 93.
[152] Sentencia 542 del 93.
[153] Sentencia 542 del 93.
[154] El artículo 95 de la Constitución Política indica que los ciudadanos deben “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
[155] Consideración undécima, Sentencia 542 del 93.
[156] Celebración indebida de contratos de seguro.
[157] Sanciones imponibles al servidor público.
[158] Sanciones a empresas nacionales y extranjeras.
[159] Vale la pena tener en cuenta el salvamento de voto con respecto a la validez del principio de solidaoridad: “La solidaridad implica un obrar mancomunado -in solidum- hacía la satisfacción del interés general. Facilitar el móvil que persigue el secuestrador, no responde a un principio de solidaridad, toda vez que el interés general no puede ser aquel encaminado a quebrantar el orden jurídico legítimamente establecido. No sobra recordar la distinción existente entre la acción solidaria, cuyo efecto siempre es la perfección social y el sentimiento de compasión, el cual siempre es jurídicamente explicable, más no en todos los casos justificable.” [Principio de solidaridad (Salvamento de voto),Sentencia 542 del 93].
[160] Vigilancia administrativa de bienes.
[161] Acciones y excepciones.
[162] Sanciones.
[163] Informes y autorizaciones.
[164] Otorgamiento de créditos, fianzas y avales.
[165] La obligación de dar aviso, por tanto, comporta el acto de notificar el hecho delictivo, como un deber mínimo exigible a todos los asociados, sin distingo, de solidaridad, conforme a lo dispuesto en el artículo 95, numeral 2o. de la Constitución, y de colaboración con las autoridades, tal como lo preceptúa el artículo 95, numeral 7o. de la Constitución. [sentencia 069 de 1994].
[166] “la omisión de dar aviso implica el incumplimiento del deber de colaborar con el buen funcionamiento de la justicia e impide la consecución del bien común, el cual es debido a la sociedad por ser la realización del interés general prevalerte […].En conclusión, el fin que busca, la norma acusada el de que se garantice la protección del Estado a toda persona que ve conculcados sus derechos, y se encuentre en situación tan singularmente grave como es la que se deriva del delito atroz del secuestro, a fin de que ese deber esencial de protección pueda hacerse efectivo, no sólo en defensa de la víctima sino de la sociedad toda.” [Sentencia 069 de 1994].
[167] Enriquecimiento ilícito derivado del secuestro.
[168] Omisión de aviso.
[169] Amnistía e indulto.
[170] Modificación del artículo 355 del Código Penal.
[171] Programas de asistencia.
[172] Traslados y adiciones presupuéstales.
[173] Ley 40 de 1993.
[174] Ley 40 de 1993.
[175] Artículo 34 Ley 40 de 1993.
[176] Circunstancias de agravación punitiva.
[177] Circunstancias de atenuación punitiva.
[178] Omisión de informes.
[179] En este inciso se señalaba que, quien tuviera conocimiento de que se realizaría un pago de rescate, y participara o favoreciera el mismo, incurriría en pena de prisión de uno a cinco años.
[180] “Artículo 33. Empleados oficiales. El empleado oficial que omita, rehúse, retarde o deniegue un acto propio de sus funciones en relación con la prevención, investigación o juzgamiento de una extorsión o un secuestro, incurrirá en prisión de dos (2) a diez (10) años e interdicción de derechos y funciones públicas hasta por el mismo término”. [Artículo 33, Ley 40 de 1993]
[182] Esta amnistía estuvo dirigida a “los autores, cómplices o encubridores de hechos constitutivos de delitos políticos cometidos antes de la vigencia de la presente Ley.” Ley 35 de 1982, artículo 1º.
[186] Salazar (1990), p. 87.
[189] En el contexto de los diálogos de paz, las FARC aseguraron castigar a sus miembros que entorpecieron los diálogos; sin embargo, señalan que no entregan a estas personas a un Estado con el cual están en total oposición.
[190] Presidencia de la República (xxx), pág. XX.
[191] Los guerrilleros que perdieron su condición de miembros representantes de las Farc fueron: Raúl Reyes, Fabián Ramírez, Joaquín Gómez, Simón Trinidad, Alberto Martínez, Iván Ríos, Felipe Rincón, Marco León Calarcá, Jairo Martínez, Pedro Aldana, Andrés París, Carlos Antonio Losada, Mariana Páez, Domingo Biohó, Julián Coronado, Gabriel Ángel, Fidel Rondón y Byron Yepes. Las autoridades quedaron notificadas de esta determinación. [Resolución no. 33 de 2002, Por la cual se deja sin efecto el reconocimiento de los miembros representantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC]
[192] Alocución presidencial 20 de febrero de 2002.
[193] Fiscalía General de la Nación, (2004).
[194] Esta información fue posteriormente recolectada por el Cuerpo Técnico de la Fiscalía (CTI).
[195] “Para superar e impasse ocasionado por el secuestro de un avión de Aires, las partes crean una comisión [...] para que en un término de un mes propongan una salida al impasse y se la comunique a la mesa”. Presidencia de la República (XXX), Pág. 28.
[196] Vicepresidencia de la Republica (XXX).
[197] Vicepresidencia de la Republica (XXX).
[198] Rubio (2003).
[202] Si bien los datos disponibles no permiten discriminar los secuestros masivos por autor, sí se encuentra que el ELN tuvo una mayor actividad durante este año, lo que permitiría pensar que algunos secuestros masivos fueron ejecutados por el ELN. Si este es el caso, se corroboraría el hecho de que el ELN tuvo una marcada tendencia a ejecutar pescas milagrosas por su baja planificación requerida. No obstante, esto no se puede asegurar con los datos disponibles.
[203] Esto no quiere decir que los datos de autores de secuestros masivos no existan; quiere decir que dichos datos no se encuentran disponibles en la base de datos consultada.
[204] Esta ayuda se oficializó en lo que recibió el nombre de la Ley S-1758, conocida como Alianza Act
[206] Andean Regional Initiative (ARI): FY2002 Assistance for Colombia and Neighbors.
[207] Contraloría General de la Republica (2001), p. 15.
[208] Contraloría General de la Republica (2001), p.14.
[209] Algunos de estos proyectos de desarrollo social fueron: (i) subsidios económicos a familias de bajos recursos, (ii) generación de empleo para mano de obra no calificada, principalmente en infraestructura de construcción, (iii) programas de entrenamiento para mano de obra semicalificada para personas entre 18 y 25 años en las siete ciudades con las tasas de desempleo más altas del país, (iv) construcción y mejora de 10.7000 kilómetros de caminos en 260 municipios, para generar directa e indirectamente 105,000 empleos, (v) desarrollo socieconómico para agricultores de mediana escala en las regiones de conflicto, (vi) atención humanitaria a las víctimas de ataques terroristas y la población desplazada por la violencia, y (vii) promoción de cultura de la protección de los derechos humanos.
[210] Contraloría General de la Republica (2001), p. 15. Vale la pena llamar la atención sobre el hecho de que, desde finales de la década de los noventa, los grupos guerrilleros han estado, principalmente, concentrados en el sur del país. El aumento en la cantidad y calidad de operaciones de los grupos paramilitares y de autodefensa en el norte de país, y en las zonas occidentales y orientales, obligaron un desplazamiento de los grupos guerrilleros hacía el sur de Colombia.
[212] Contraloría General de la Republica (2001 b), p. 4.
[214] Plan Colombia, texto original.
[216] Las otras estrategias son: (i) una estrategia económica para generar empleo, el fortalecimiento estatal en el recaudo de impuestos y el establecimiento de ofertas económicas viables, alternas al narcotráfico; (ii) una estrategia fiscal y financiera para adoptar medidas de austeridad y ajuste, con el propósito de fomentar la actividad económica y recuperar la confianza por parte de los mercados financieros internacionales; (iii) una estrategia de paz para lograr acuerdos de paz negociados con la guerrilla, con base en la integridad territorial, la democracia y los derechos humanos; (iv) una estrategia de defensa nacional que lleve al fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y la Policía, para restaurar el estado de derecho y proporcionar seguridad en el territorio nacional contra del delito organizado y los grupos armados ilegales, así como promover los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario; (v) una estrategia judicial y de derechos humanos, para reafirmar el estado de derecho y una justicia igualitaria e imparcial; (vi) una estrategia antinarcóticos, junto a otros países afectados por algún proceso de la cadena de fabricación y distribución de drogas ilegales; (vii) una estrategia de desarrollo alternativo para fomentar esquemas agropecuarios y actividades económicas rentables, en la que se fomenten proyectos de conservación del medio ambiente; (ix) una estrategia de desarrollo humano para garantizar servicios de salud y educación para los grupos vulnerables de la sociedad; y (x) una estrategia internacional que articule las acciones para el problema de la droga.
[218] Serafino (2001), p. 10.
[219] Serafino (2001), p. 4.
[220] Storrs y Serafino (2001).
[221] Storrs y Serafino (2001), p. 1.
[222] El resto de presupuesto de la ARI se destinó así: $206.15 millones de dólares a Peru, $143.48 millones de dólares a Bolivia, $76.48 millones de dólares a ecuador, 26.18 millones de dólares a Brazil, 20.5 millones de dólares a Panama, y 10.5 millones de dólares a Venezuela.
[223] Storrs y Serafino (2001), p. 9.
[224] Storrs y Serafino (2002), p. 21.
[226] Política de Estados unidos hacía la región andina, hoja informativa (2001).
[228] Se habla de “seguridad privada” dado que, en estricto sentido, las acciones de estos grupos no se dan en el marco de una acción estatal.
[229] “Las causas objetivas de la confrontación armada argumentadas por cada uno de los actores tienen incuestionablemente su origen en el mismo Estado. La desatención estatal en los campos político, socio-económico, así como la desprotección a la vida, la libertad y la propiedad, cuya atención unos y otros discutimos y reclamamos, confirman la tesis de la presencia desigual del aparato institucional en el territorio nacional”. [Castaño (1999), p. 114]
[230] También puede pensarse que un factor que influyó en la conformación de estos grupos fue el auge del narcotráfico y, por lo tanto, abundancia de recursos para el financiamiento.
[231]Al respecto, se pueden encontrar las declaraciones de los Generales Retirados Fernando Landazabal, Bernardo Henao y Álvaro Valencia Tovar. [Medina (1990), p. 198]
[232] La sociedad Colombiana de Defensa de la Tradición, Familia y Propiedad (D.F.P), a principios de la década de 1980 circuló un documento firmado por exmagistrados, exprocuradores, exjueces y juristas, en el que acudían al siguiente argumento para justificar la conformación de grupos de autodefensa: “Para defenderse se puede: 1. Contratar guardias y escoltas armados. 2. Unirse con otros propietarios víctimas actuales o potenciales cuando no tienen con qué contratar protección. 3. Organizarse en una región con ayuda o sin ayuda de empleados contratados conformando cuerpo armado y móviles de vigilancia en la zona, a los cuales se pueda pedir auxilio en caso de necesidad; con probabilidad razonable de obtenerlo efectivamente. 4. En zonas apartadas puede constituirse en organización tan poderosas que puedan repelar ataques de los guerrilleros, aunque no se reciba auxilio alguno de la Fuerza Pública. 5. Con esas Organizaciones impedir efectivamente el cumplimiento de amenazas y el funcionamiento en la región de grupos clandestinos capaces de formularlos. 6. En caso de que los propietarios, se hayan visto obligados a abandonar sus predios y regiones, y las propiedades hayan quedado bajo el dominio ilegal de los delincuentes, pueden los primeros armar un cuerpo con el fin de expulsar a estos últimos y reconquistar sus propiedades. 7. Disparar o matar, frente a un guerrillero armado, aparentemente desarmado o frente a una banda, cuando ellos sí lo harán con certeza. 8. Pedir indemnización cuando se ha solicitado a las autoridades competentes protección, sin llegar a obtenerla. [Medina (1990), p. 201].
[233] El Meridiano (1998).
[234] Buendía (2003), p. 29.
[235] Así lo asegura Ramón Isaza Arango, uno de los hombres relacionados con el nacimiento de las ACCU: “Un 22 de febrero del año 1978, […] a la vereda la Estrella, del Corregimiento La Merced o Las Mercedes, […] en aquel entonces jurisdicción del Municipio de San Luís (Antioquia), […] incursionó una patrulla del noveno frente de las FARC, esta vez con órdenes específicas de asesinar a varias personas, a quienes acusaban de colaborar con el ejército, […]. En la lista me encontraba yo, Ramón Isaza, por ese entonces líder comunitario, concejal en San Luís […]. En otras ocasiones habían llegado, […] a que se les colaborara con animales o dinero, más tarde se llevaban los animales, o los mataban ahí mismo sin informar siquiera. Esto había sembrado el descontento entre los habitantes de la vereda […]. Analizando eso n conversaciones que tuve con los vecinos, decidimos buscar ayuda y agruparnos para defendernos, para defender la vereda. Como se habían contactado en otras oportunidades con el ejército, decidimos entonces ir a buscar ayuda, esta vez, no para que mandaran patrullas hasta la vereda, sino para que nos dieran armas para nosotros mismos hacerles frente, en caso de algún ataque que no diera tiempo de avisar. Ya en la, por aquel entonces base Calderón, […] con otros amigos expusimos la situación al Comandante de la base y luego de mucho hablar y recibir algunas instrucciones, nos entregaron 8 escopetas […], las cuales repartimos entre quienes nos habíamos comprometido a conformar este grupo para autodefendernos y no sufrir más el chantaje, la intimidación y el saqueo a que nos estaban sometiendo y que menguaba gravemente la economía de nuestros hogares. Ese 22 de febrero, la sorpresa para las FARC, fue grande, “fueron por lana y salieron trasquilados”, pues no lograron su cometido, pero en cambio sí perdieron 3 hombres en ese momento y luego otro, de los 7 que se llevaron heridos. Fue ese el primer combate librado por los valerosos hombres de esta vereda contra la guerrilla, y ese día nacieron las AUTODEFENSAS CAMPESINAS.” [Isaza (2005)]
[237] Medina (1990), p. 167.
[238] Los grupos paramilitares se pueden interpretar como una extensión irregular de las fuerzas armadas que, por estar fuera de la ley, puede adelantar acciones que están prohibidas para miembros de las Fuerzas Armadas. Precisamente en este aspecto Carlos Castaño reiteraba, constantemente, que las AUC no eran un grupo paramilitar porque no realizaban el trabajo sucio de las fuerzas armadas.
[239] Padre Adolfo Galindo Quevedo, citado en Medina (1990), p. 172.
[240] Si bien se puede encontrar el caso de grupos de autodefensas conformados en los años finales de la década de los setenta, el caso de los grupos paramilitares conformados alrededor de 1982 en Puerto Boyacá representa uno de los casos más importantes, pues su modo de operación y financiación sería adoptado como modelo para posterior creación de grupos paramilitares en otras regiones del país.
[241] Medina (1990), p. 167.
[242] Medina (1990), p. 167
[243] Medina (1990), p. 173
[244] El hecho de que la ganadería haya sido uno de los sectores más afectados con las acciones subversivas, se manifiesta en el hecho de que la Asociación Colombiana de Ganaderos del Magdalena Medio (ACDEGAM) impulsó y defendió la constitución de grupos paramilitares en Colombia.
[245] Duncan (2005), p. 12.
[246] “Ya se había comenzado aquí el proceso de la “vacuna” al que se le hizo frente con el proceso de la fumigación; entonces las fuerzas paramilitares comenzaron a “fumigar” a todos los elementos que antes estaban vacunando […]”. [Padre Adolfo Galindo Quevedo, citado en Medina (1990), p. 173.]
[247] Al parecer, los grupos paramilitares se han fortalecido, especialmente, frente a iniciativas de procesos de paz y cuando comenzó el proceso de elección popular de alcaldes; “en la década de los ochenta iniciaron su crecimiento como reacción en contra de las políticas de paz, y luego para contrarrestar las oportunidades de la descentralización política o de la elección de alcaldes, las cuales ofrecieron posibilidades de acceso al poder local y regional a alianzas o frentes electorales con alguna influencia de la guerrilla o de movimientos de izquierda radical” [Romero p. 100]
[248] Carrigan (2001).
[250] Neira
[252] “[…] el MAS entra con el ejército […] ahora se visten casi lo mismo que se visten los soldados”. […] Yo salí de la Corcovada porque los helicópteros estaban bombardeando”. [declaraciones de campesinas salidas de la zona limítrofe del Retiro y la Cocovada, 1983, citado Medina (1990), p. 180.]
[253] En una entrevista concedida a El Espectador, Yair Klein comentó que sus servicios habían sido contratados y pagados por ACDEGAM, asociación que fue impulsora del MAS. [El Espectador (trascripción), citado en Medina (1990), p. 377]
[255] “[…] La insurrección como el cáncer, debe extirparse de raíz y no aplicar ungüentos inocuos, a tumores malignos, porque en tal evento, su propagación es inevitable. La tregua, en el tratamiento del cáncer es siempre fatal. […] Otorgarles treguas a los rebeldes para que se fortifiquen es, tácticamente, por decirlo menos, un monumental error”. [Editorial, periódico de Puerto Rojo, Junio de 1984, Págs. 3,5, y 6]. Adicionalmente, la posición en contra de la tregua, se manifiesta en un “foro” realizado el 22 de octubre de 1984, en Puerto Boyacá, en donde se declara como fracasado el intento de tregua y, con esta justificación, se declara a Puerto Boyacá como “Primer Fortín Antisubversivo de Colombia”. [Medina (1990), p. 173]
[256] Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, los siguientes son algunos de los grupos paramilitares que se pueden encontrar en la década de los noventa en Colombia: (i) A nivel nacional: Juventud Anticomunista de Colombia (JACOC), Muerte a Secuestradores (MAS), Alianza Anticomunista Americana (Triple A), Movimiento Anticomunista Colombiano, Mano Negra, Los Pájaros, Comandos Revolucionarios de Colombia, Democracia Alianza Anticomunista Colombiana, Los Extraditables. (ii) En Antioquia: Autodefensas del Nordeste Antioqueño (ANA), Escuadrón de la muerte, Estrella Roja, Comité Estudiantil Unión Revolucionaria, Muerte a jíbaros y basuqueros, Muerte a Revolucionarios del Nordeste, Amor a Medellín, Limpieza total, Muerte a jueces (MAJ), Juventud Obrera Estudiantil Nacional Socialista, JOENS, Movimiento Obrero Estudiantil Nacional Socialista (MOENS), Los Magníficos (Antioquia, Urabá y Córdoba), Muerte a Delincuentes Comunes (Urabá), Matando a viciosos, Muerte por la fe, el recato y la moral (Medellín), Ojo por ojo (Urabá y Córdoba), Grupo Obrero Revolucionario. (iii) En Atlántico: El Grupo, Muerte a Abigeos (MAOS), Castigo a firmantes e intermediarios estafadores (CAFIAS), Muerte a invasores, colaboradores y patrocinadores (MAICOPA), Muerte a Antisociales, Sindicalistas y Comunistas (MASCO), Los Rebeldes, La Mano Negra. (iv) En Bolivar: Muerte a Secuestradores Comunistas. (v) En Boyacá: Muerte a Delincuentes, Banda de los López, Banda de los Barrera. (vi) En Caldas: Movimiento de Autodefensa Ciudadana (Manizales), Muerte a homosexuales (Manizales, Medellín y Cali).(vii) En Caquetá: El Escuadrón Machete, Mundo Libre (Florencia). (vii) En Casanare: Fuerzas de Autodefensa del Casanare (FAC) o Movimiento de Autodefensa del Casanare. (viii) En Cauca: Falange Alianza Revolucionaria Bolivariana, Falange Bolivariana (Cauca), Frente de Amistad Juvenil, Los compañeros de la Paz (Popayán), Escuadrón de la muerte Bolivariana, Muerte a ladrones del Norte (Popayán), Frente Democrático de Amistad, Frente Democrático del Pueblo, Grupo Bolivarense Antiterrorista, Grupo Juvenil 12 de Octubre, Movimiento Democracia. (ix) En Cesar: Terminator , Comando Unificado de Acción Revolucionaria. (x) En Chocó: Roya 87. (xi) En Córdoba: La Cascona, organización contra-revolucionaria (Orcón), Grupo Camilo Daza, Los Mazudos, Los Mochacabezas. (xii) En Cundinamarca: Muerte a jaladores de carros, Muerte a ladrones del Norte (MAL), Muerte a rateros del Norte (MARNO o MURN, Movimiento de Cristianos Anticomunistas, El Gatillo, Organización revolucionaria contra ampones (ORCA), Autodefensa Obrera y Campesina, Plan fantasma, Muerte a camines, Comité de Seguridad y Autodefensa Civil de Cundinamarca, Coordinadora Nal. de organizaciones paramilitares, Brigadas Populares del Suroriente. (xiii) En Huila: Comandos Urbanos Democráticos Latinoamericanos (CUDL), Comité de Vigilancia y Desarrollo de Colombia, Comunidad de Huila, Los Vampiros. (xiv) En La Guajira: Siete Machos. (xv) En Magdalena Medio: El Embrión, Alfa 83, Prolimpieza del Valle del Magdalena, Los Tiznados, Los Grillos, Muerte a revolucionarios (MAR), Menudos, Comando Cor. Rogelio Correa Campos, Autodefensa Magdalena Medio. (xvi) En Meta: Aguijones, Amor por el Llano, Frente Contra-guerrillero, Frente Llanero de Autodefensa Democracia Nación, Boinas Rojas, Frente Revolucionario Campesino, Hombres de maíz, Amnistía Narco, Los Mechudos, Autodefensa de los Bienes de los Narcotraficantes, La Mano Negra. (xvii) En Norte de Santander: Los Rampuches, Autodefensa popular, Rambo, Sociedad de amigos de Ocaña (SAO), El Justiciero. (xviii) En Quindío: El justiciero quindiano (JUQUIN), Ejército clandestino obrero, El Vengador Anónimo. (xix) En Risaralda: Muerte a prostitutas y ladrones, Kayak, Escuadrón de la Muerte, Las Águilas Blancas. (xx) En Santander: Falcón 2, Los Vampiros, Legión de las águilas blancas, Escorpión, Los Caracuchos, Falco, Bandera Roja, La Gota Negra, Comjando Ariel Otero, Estrella Móvil, Comando Henry Pérez, Comando Pedro Gordillo, Movimiento Muerte a Revolucionarios y Comunistas (Marco), Comando Rojo Simón Bolívar, Ejército de los Pobres, Toxicol 90, Escorpión, Boinas Verdes. (xxi) En la Sierra Nevada: Los Justicieros. (xxii) En Tolima: ROJO-ATA. (xxiii) EN Valle del Cauca: Juventud inconforme de Colombia (JIC), Comandos verdes, Kan-Kil, Boinas rojas, Bandera negra, "Nosotros, Palmira Eficiente", Frente Unido Silencioso, Alianza Democrática, Fuerza Militar de Occidente, Justiciero Implacable, Escuadrón Limpieza Cali, Muerte a ratas, Los vengadores, Ejército Popular Revolucionario, Movimiento Cívico Revolucionario, Organización del Pueblo Armado (OPA), Organización Militar del Pueblo, Muerte a Jíbaros (MAJI). [OEA (1993)]
[257] “En otras palabras, aunque hayan adoptado un discurso político de alcance nacional, las autodefensas son respuestas locales a la guerrilla y, al igual que ella, pertenecen al mundo rural.” [Buendía (2003), p. 29].
[259] Las autodefensas que nacieron hace 27 años, dirigidas por el comandante Ramón Isaza, eran unas autodefensas contestatarias y con una concepción muy militarista. Su principal objetivo era defenderse de la subversión ante la ausencia e incapacidad del Estado. Luego fuimos avanzando y en 1997, cuando se forman las Autodefensas Unidas de Colombia, estas ya tienen un contexto mucho más político, con visión de país, además del exclusivo componente antisubversivo también queremos propender por unos cambios en el país, en aquellos factores que han generado toda esta guerra, la cual ha sido fatal para nuestra patria. [Periódico El Colombiano (2005)]
[261] “4. La defensa institucional de la Unidad Nacional y de la democracia, pasa a ser una obligación social de carácter general, imperativa y patriótica, frente a la amenaza incontenible de factores internos o externos dirigidos a destruir estos valores.” [Castaño (1999), p. 50]
[264] Al parecer, para esta época Carlos Castaño ya había reemplazado a Fidel Castaño en la comandancia de las ACCU.
[267] Liduine Zumpolle, vocera de Pax Christie, coincide con el parlamentario Thanasis Apostolou, miembros del Partido Social Demócrata holandés, que la acompañó en la entrega de los cinco familiares de guerrilleros de las FARC, en que la acción de las ACCU sirve para que la guerrilla libere a ciudadanos nacionales y extranjeros y termine con esta práctica criminal e inhumana.”[El Colombiano (1997 a.) p. 6b.]
[268] El Colombiano (1997 b), p. 13c.
[270] Posición del Movimiento de Autodefensas Unidas de Colombia frente a los últimos sucesos políticos del país, Octubre 10 de 1998 (documento), citado en Castaño (1999), p. 84.
[271] Comunicado público, Urabá, 25 de Julio de 1996, Estado mayor de las ACCU (documento) citado en Castaño (1999), p.75.
[272] Caballero (1997).
[273] Revista Semana (1998), p. 40.
[274] Tellez (1999).
[275] Trascripción de declaraciones a la cadena radial Radionet, Bogotá, 24 de agosto de 1999, citado en Castaño (1999), p. 84.
[276] Al parecer, los hermanos castaño estuvieron involucrados en la creación de un escuadrón de la muerte conocido como “los Tangueros” y a principio de la década de los noventa apoyaron la conformación de la banda paramilitar“Los Pepes” (Perseguidos por Pablo Escobar).